黄群慧：新时代深化国有企业改革向何处发力

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黄群慧（中国社会科学院经济研究所所长）

  党的十九届五中全会提出，深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业。进入新发展阶段，进一步深化国资国企改革究竟应该向何处发力？我们必须从中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局“两个大局”的基本出发点来谋划。2020年出台了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，这是立足“两个大局”、满足新发展阶段新要求的国有企业改革系统深化的行动计划，对整体、系统和协同地实质推进国有企业改革深化、进一步完善社会主义基本经济制度具有重要意义。
  新阶段新形势新要求
  “十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，经济发展转向高质量发展阶段，世界步入百年未有之大变局的深度变革期，新一轮科技革命和产业变革深入发展，新冠肺炎疫情在对全球经济社会短期冲击后还将带来深远的影响。当前我国深化国有企业改革必须认清这个历史方位、时代背景、国内国际“两个大局”与经济发展新形势。党的十八大以来，习近平总书记关于国有企业改革发展发表了一系列重要论述，给我国国有企业改革发展指明了方向，提出了全方位的新要求。
  面对新阶段、新形势、新要求，一方面，从国有企业使命与定位来看，国有企业必须服务于中华民族伟大复兴的战略全局，坚持党的全面领导，在全面建设社会主义现代化国家新征程中发挥关键作用，成为现代化经济体系的重要市场主体；另一方面，从国有企业改革与发展看，国有企业要把握世界百年未有之大变局的变革方向，抓住我国发展的重要战略机遇期，顺应和引领经济全球化趋势，统筹疫情防控和经济社会发展，切实增强竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，提高企业活力和效率。这一切都需要通过全面深化国有企业改革来积极践行和实现。在这种背景下，国企改革三年行动正逢其时。国企改革三年行动聚焦八个方面重点任务：完善中国特色现代企业制度，推进国有资本布局优化和结构调整，积极稳妥推进混合所有制改革，健全市场化经营机制，形成以管资本为主的国有资产监管体制，推动国有企业公平参与市场竞争，推动一系列国企改革专项行动落实落地，加强国有企业党的领导党的建设等。虽然国企改革三年行动是一个为期三年的改革方案，但具有长期深远的制度建设和经济发展战略意义，将促进更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制的形成，进而有利于坚持和完善社会主义基本经济制度，将更好地发挥国有经济在优化经济结构和畅通经济循环中的战略作用，促进经济高质量发展。
  关键要实现制度创新突破
  我国国有企业改革从1978年“放权让利”起步，到1993年中央提出建立现代企业制度是国有企业改革的方向，再到2003年开始进一步从宏观层面进行制度创新，推进国资监管体制改革。进入新时代后，国有企业改革不断深化，要求进一步推进制度创新，在微观企业制度方面，逐步探索形成中国特色现代企业制度，这要求一以贯之地坚持党对国有企业的领导这一重大政治原则和建立现代企业制度这一国有企业改革方向，将二者在企业治理层面统一起来；在宏观监管体制方面，进一步强调政企分开、政资分开，公共管理部门不履行出资人职责，国资监管机构不行使公共管理职能，推进监管职能从以管企业为主向以管资本为主转变，这种更加注重基于出资关系对国有企业的监管，涉及监管理念、监管方式和监管对象等多方位的变化，国资监管机构要在防止国有资产流失、提高监管效率的前提下，保证国有企业作为一个独立市场主体自主运行。制度是运行的基础，这两方面制度创新决定了国有企业运行的活力和效率，是新时代国有企业改革深化的关键任务。
  应该说，形成中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制是复杂的高难度的制度创新，需要在理论和实践层面进行不断探索。国企改革三年行动提出了一系列具体的行动要求和实现目标。比如，在完善中国特色现代企业制度方面，要求全面依法落实董事会各项法定权利，全面建立董事会向经理层授权的管理制度；在形成以管资本为主的国有资产管理监管体制方面，提出了把监管重点聚焦到管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全上来，充分发挥国有资本投资、运营公司在授权经营、结构调整、资本运营、激发所出资企业活力和服务实体经济等方面的功能作用。通过这一系列改革行动，在形成更加成熟更加定型的中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制上应能够取得明显成效，这将对新时代深化国企改革具有重要意义。
  布局要优化 结构要调整
  自上世纪90年代以来，我国国有企业改革一直沿着相互关联的两条线路不断深化，一是上面所述的微观层面的企业制度创新，二是宏观层面的国有经济战略性重组。国有经济战略性重组的重要出发点是使国有资本向重要的行业和关键领域集中，以更符合其功能定位。进入新时代，我们更加强调围绕国家重大战略推进国有经济布局优化和结构调整，深化供给侧结构性改革，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。我国已转向高质量发展阶段，按照经济高质量发展要求，国有企业要以创新、绿色、协调、开放和共享新发展理念为指引，在创新型国家建设、“一带一路”建设、制造强国建设等国家重大战略中发挥关键作用，促使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业领域集中，向关系国计民生、应急能力建设、公益性的行业领域集中，向战略性新兴产业集中。面对新冠肺炎疫情冲击，国有企业更应在畅通国内国际双循环中发挥重要作用。
  党的十八大以来，国有经济布局优化和结构调整工作得到有效推进，国有资本向重要行业和关键领域集中程度不断提升。如果把做强做优做大国有资本和国有企业作为国有企业改革发展的目标，这意味着总体上看通过国有经济战略性重组已较好地实现了“做大”的目标，但服务于国家重大战略的功能定位还没有很好地体现，还没有很好地实现“做优”的目标，我国国有经济呈现出“大而欠优”的基本格局。在推进国有经济布局优化和结构调整方面，国企改革三年行动要求围绕服务国家战略，聚焦主业主责发展实体经济，更好发挥国有企业在畅通产业循环、市场循环、经济社会循环等方面的引领带动作用；提升自主创新能力，加大研发投入，完善协同创新体系，在关键核心技术攻关、科研成果转化应用等方面有更大作为；等等。这些基本行动和目标要求将极大地推进国有经济布局优化和结构调整，进而增强国有经济的整体功能，更好地服务于国家战略。
  三个层次改革必须深化
  在我国经济体制从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节，国有企业改革的深化对建立和完善社会主义市场经济体制、坚持和完善社会主义基本经济制度具有关键意义。从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，深化国有企业改革要从三个层面解决国有企业能否真正成为公平竞争市场主体的问题：一是企业产权改革。从国有独资转向股权多元化和混合所有制，成为现代公司制企业，这不仅仅是提升现代企业效率的制度基础，也是坚持“两个毫不动摇”、探索公有制多种实现形式、发展混合所有制经济的重要途径。二是经营机制转变。推进国有企业运行机制从行政管理机制转向市场化经营机制，切实深化劳动、人事、分配三项制度改革，使企业按照市场经济规律运行。三是完善公平竞争机制。实现国有企业与非公企业公平地参与市场竞争，这要求深化政企分开、政资分开和自然垄断行业的改革。
  一直以来，关于国有企业混合所有制改革、转变国企经营机制、推进政企分开以及政资分开等方面的改革在不断深化。进入新时代，在把国有企业划分为商业类和公益类的基础上，我们更加强调系统、协同地推进这些方面的改革。但是，从坚持和完善社会主义基本经济制度的高度看，国有企业分类改革还需进一步深化，分类改革后的分类治理还需进一步落实，国有企业自身改革与公平竞争制度完善之间的协同性还需增强。针对这些问题，国企改革三年行动提出了切实可行的改革目标、路线图和具体措施。比如，在健全市场化经营机制方面，要求大力推行经理层成员任期制和契约化管理，加快推行职业经理人制度；再如，在推动国有企业公平参与市场竞争方面，要求强化国有企业的市场主体地位，营造公开、公平、公正的市场环境。这些重大措施对协同推进市场化改革进而坚持和完善社会主义基本经济制度具有重要意义。
  总之，新时代深化国有企业改革，要站在“两个大局”来系统思考、协同推进，国企改革三年行动能否真正对国有企业改革发展起到决定性作用，关键还在于能否有效落实。“非知之艰，行之惟艰”，新时代深化国有企业改革还需要付诸实践探索和艰辛努力。