国务院出手整治互联网乱象

国粮

李勇坚（中国社会科学院财经战略研究院研究员）

近两年，平台“二选一”“大数据杀熟”等现象高发，并已从电商领域，扩展到外卖、快递、网约车打车、出行旅游等领域。

对此，国家出手了！2月7日消息，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》发布。针对社会各方反映较多的“二选一”、“大数据杀熟”等热点问题，《指南》明确，认定平台经济领域滥用市场支配地位行为，通常需要先界定相关市场，分析经营者在相关市场是否具有支配地位，再根据个案情况分析是否构成滥用市场支配地位行为。

此次《指南》的发布，正是对此前一系列中央会议精神的积极落实。

2020年，市场监管总局对阿里巴巴实施“二选一”等涉嫌垄断行为进行立案调查，对多家知名公司分别给予50万元罚款的行政处罚。在《指南》发布的同一日，北京知识产权法院正式立案受理抖音诉腾讯垄断纠纷案。2021年2月8日，唯品会（中国）有限公司因通过影响用户选择及限流、屏蔽、商品下架等方式，减少品牌经营者的消费注意、流量和交易机会，限制品牌经营者的销售渠道等不当竞争行为被市场监管总局处罚300万元。这些案例都意味着，规范互联网经济发展，打击平台垄断，已经成为各方共识。且不管是监管机构还是行业本身，对平台经济领域反垄断的认知方式和处理手段都逐渐清晰。

1.什么是互联网平台寡头垄断？

互联网平台寡头垄断主要表现在三个方面。

数据垄断。很多互联网平台在运营过程中，往往都向消费者进行免费服务。但是，免费并不等于没有代价，在很多免费服务中，用户都是以数据作为货币进行支付。很多平台企业收集了大量数据，对用户的行为进行跟踪，实现从“数据挖掘”向“现实挖掘”的过渡，从而渗透到日常经验、交流甚至思想中。这些平台利用数据，进行有针对性的促销、优惠券和广告，增加用户的黏性。平台对数据的垄断可以从以下几个方面实现：第一，平台利用其市场力量，局限消费者的选择，从而要求消费者提供超出平台所提供服务范围内的数据。在我国很多互联网平台要求用户提供各类数据，包括在使用过程中进行授权。而这些数据和授权并非平台完成服务所必需，而是平台为了进一步挖掘消费者所需要的。第二，平台利用其数据强化竞争优势。平台不仅利用其服务收集了消费者的多维度数据，对其进行相互验证，以获得对消费者的画像，从而为消费者提供精准服务。同时，平台还能利用其收集的大量同类消费者数据，进行交叉应用，从而获得更稳固的市场地位。第三，平台利用数据排斥市场竞争。平台还可以利用数据优势，进入新的市场领域，建立新的竞争优势，并排斥竞争。

流量垄断。互联网平台由于网络效应、双边市场效应、边际收益递减等因素，加上平台利用数据持续优化服务，使平台上能够汇聚大量用户，从而垄断了用户流量。据调查，在我国排名前四的APP占据了用户时间的一半以上。而平台利用其流量优势，通过业务拓展等方式，进行横向和纵向扩张，加大了其流量优势。在我国，流量垄断开始出现。例如，中国社科院大学互联网法治中心发布的《互联网平台与数据竞争规制问题研究报告》表明，在疫情期间，钉钉、飞书等办公软件在微信分享上受阻。这实际上就是互联网平台利用其流量优势进行垄断的一个典型案例。

算法垄断。算法垄断是互联网平台垄断的一个独特特征。算法垄断的一个重要方面是通过对自己经营的业务进行特殊照顾，歧视竞争对手的业务，实现自我优待，从而扼制竞争。2020年3月10日，美国参议院司法委员会反托拉斯、竞争政策和消费者权益小组委员会对谷歌是否利用搜索算法将对自己有利的结果排列在前面、苹果是否在应用商店将其自己开发的应用程序放到更醒目的位置等问题进行听证。算法垄断还包括其他方面，如平台利用算法对消费者进行歧视性的动态定价。例如，国外研究者发现，在旅游网站Orbitz和CheapTickets上通过Android手机的网络浏览器搜索酒店的人看到的价格比iPhone用户或低50％。所谓大数据“杀熟”也是如此：同一商家、同一产品，不同的消费者却可能面临不同的价格。本质上就是电子商务经营者通过收集用户画像、支付能力、支付意愿，做到“一人一价”，甚至出现“会员价”高于正常价格的怪象。

2.为什么要反对互联网平台寡头垄断？

平台涉嫌垄断的种种行为，无论是对市场环境还是对普通消费者，影响都不小。总的来说，互联网平台寡头垄断可能会对市场竞争秩序、创新创业、消费者福利等带来影响。

排斥竞争。对很多互联网寡头而言，这些平台拥有巨大的流量资源和数据资源优势，他们通常会利用这些优势，对竞争对手进行打压，阻碍潜在的市场进入者，排斥市场竞争，从而损害社会福利。例如，在我国电商领域，就发生过“二选一”等排斥竞争的行为。

带来数字扭曲。有学者指出，寡头垄断会扭曲数字市场的正常发展，包括导致质量下降、利用垄断优势聚集财富（例如，数据寡头从摄影师、作家、音乐家和其他网站上抓取有价值的内容，并将其发布在自己的网站上，从而获得利润）、增加第三方成本（如直接损害其平台上的竞争对手、降低独立应用程序的功能或通过使竞争对手更难在其搜索引擎或应用商店上找到来减少独立应用的流量）、负面创新（例如，平台利用各种创新来强化其现有的模式，而非利用更为先进或合理的模式，这些创新与消费者和市场的利益背道而驰）等。

实现垄断的自我强化，限制创新。平台利用其数据垄断与流量垄断优势，再通过算法等技术手段，对其垄断地位进行强化。而且，平台通过增强及扩张服务，进入新的领域，将在新的领域形成第二轮垄断、第三轮垄断，后者将进一步强化其垄断优势。对于很多具有创新潜质的初创企业，平台要么在流量、数据等方面进行打压，要么对其进行“杀手并购”，使竞争被扼杀在萌芽之中。对于创新创业者而言，如果没有被这些垄断型平台所并购，那么其很难获得较好的发展空间。因此，互联网寡头垄断的自我强化，对创新创业形成了压制。还有一些研究指出，互联网寡头的数据集中，还可能会对民主、个人隐私等造成破坏。

3.如何治理？

互联网寡头虽然是通过市场竞争而自发形成的，但其获得市场地位之后，从整体上看，其垄断行为有可能对社会福利、社会创新等产生影响，因此，在法律政策上应该明确对其行为进行规制。

一是树立行为监管的理念。对这些平台的监管，不能基于其市场份额，而是应该重点对其行为进行动态监管，核心是关注其是否有破坏竞争、损害消费者权益等方面的行为。在政府监管方面，需要对平台本身的行为进行监管。而且，由于平台的垄断地位，又具有数据、流量、算法等多方面的优势，因而对平台参与市场竞争的行为必须进行必要的监管。例如，我国法院正在审理的电商平台“二选一”的行为，就应该成为监管的重点。还有一些平台利用优势限制竞争，如即时通讯平台限制其他平台应用在其上的正常分享，都应该受到监管。但是，从互联网平台本身来看，由于网络效应、多边市场效应等的存在，对互联网寡头的监管，在使用拆分等结构性监管方式时需要更为慎重。而且，从国际竞争态势看，互联网领域的平台竞争越来越激烈，我们不宜轻易拆分互联网行业的领先企业，以降低其竞争能力。

二是对相关法律法规及执法机构等进行整合。互联网领域的竞争规制，所涉及的法律法规大体可分为两个部分：一部分是与竞争秩序相关的，包括《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等；另一部分与消费者权利保护相关，尤其是消费者隐私保护，这是互联网平台竞争规制的一个独特之处。因为相当一部分互联网平台的竞争优势是建立在数据优势基础上，而数据与消费者隐私密切相关。这些法律涉及《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国网络安全法》等。在实际执法过程中，互联网平台垄断问题由于涉及的法律比较多，往往涉及多个不同的执法部门，这些执法部门在执法目标、手段、方式等均有一些差异，这些差异使互联网平台垄断执法方面难以做到迅速而及时，标准也难以统一。因此，有必要对互联网寡头垄断相关法律法规及政策等进行整合，并统一执法部门。

三是对互联网寡头的并购及跨市场集成等行为进行必要的规制。互联网寡头强化其垄断地位的一个重要措施是利用杠杆效应进行跨市场集成，从而将其垄断优势进行多轮强化。这种跨市场集成既可能是平台利用其数据优势、流量优势和技术优势进行业务纵向或横向扩张形成的，也有可能是平台进行并购而形成的。值得注意的是，互联网寡头进行跨市场并购时，一般在新的市场内并没有显著的市场优势，因而也没有达到反垄断申报的标准。然而，如前所述，这种杀手并购，有可能导致互联网寡头通过杠杆效应，实现垄断的自我强化，从而在新的市场中形成新的垄断力量。对此，可以考虑建立一套解决杠杆效应的结构性分离和预防性禁令措施。这些措施的核心是对互联网优势平台进入某些行业进行必要的规制，结构性分离是防止平台进行某些具有利益冲突的业务活动，从而使平台无法与使用平台的公司直接竞争。这些结构性方法在国外的一些自然垄断行业已有过应用，如铁路、电信运营商、电视网络和银行等。结构性措施的另一个方面是设立防火墙制度。即在平台的管道业务与其他业务之间设立防火墙，避免这些业务之间出现交叉。然而，对互联网领域的防火墙制度，大部分经济学家认为实施成本较高，监管不容易，效果可能并不会太好。

四是推动平台中立制度试点。平台中立制度就是要求一个平台平等对待使用其基础架构的所有商业活动，不能对平台内的经营者采取歧视性政策。平台中立制度在本质上是将互联网平台视为一种核心基础设施，核心基础设施应该平等地向其使用者进行开放。核心基础设施理论在反垄断领域一直有争议。21世纪初，美国最高法院在Trinko案件中，对核心基础设施理论进行了批判。随后，核心基础设施理论在反垄断实践中很少得到应用。我们认为，在核心基础设施的研究过程中，既往的观点更多地强调硬件基础设施，而在互联网领域，以软件为特色的平台基础设施正在形成。而这些设施的性质，需要深入研究。在国际上，近期对核心基础设施的看法有所改变。例如，美国参议员伊丽莎白·沃伦表示，可以考虑“将大型技术平台指定为平台设施并与该平台上的任何参与者分开”，以阻止平台使用其从平台上的第三方获得的数据来使平台自营业务获得超额收益。从整体上看，将互联网平台视为一种核心基础设施，在理论上和实践中仍有一些问题需要深入探讨，这要求在深入研究的基础上，审慎试点，而不能直接盲目推动。

来源：《人民论坛》杂志2月中、2月下合刊