孔祥智：进一步构筑粮食安全网

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孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院二级教授，国家发展与战略研究院研究员，中国合作社研究院院长）

  2004年以来，我国粮食取得了17连丰的好成绩。2020年粮食产量66949万吨，比上年增产0.9%，连续6年保持在1.3万亿斤以上。人均粮食产量达到470公斤以上，远高于400公斤的国际标准线。尽管如此，粮食安全一直是中央一号文件关注的重点。新世纪以来的18个中央一号文件，无一不强调确保粮食生产，保障粮食安全。2021年中央一号文件强调指出：“提升粮食和重要农产品供给保障能力”，并首次提出“党政同责”，按照习近平总书记在2020年中央农村工作会议的讲话精神，即：“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，“米袋子”省长要负责，书记也要负责。”一号文件还提出了一系列确保粮食安全的具体措施。今年的《政府工作报告》也提出要提高粮食和重要农产品供给保障能力，强调强化耕地保护，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。为什么在连续多年粮食丰收的情况下，中央还如此强调粮食安全？按照我的理解，主要原因有以下几点。
  第一，我国是一个人口大国，粮食问题始终是悬在头上的“达摩克利斯之剑”，丝毫不能放松。2020年，由于全球新冠疫情的影响，大约有16个国家宣布禁止粮食出口，其中，越南在3月份宣布禁止稻米出口，实际上对我国的稻米消费不会产生什么影响，却一度引起我国国内消费者的恐慌，一些消费者到商场大量购买食品以应对市场短缺，居然造成了一些大城市商场包括方便面之内的食品在很短的时间内售罄。直到农业农村、粮食等部门的领导借新冠疫情新闻发布会之机宣布国内粮食储备足够一年食用，才平息了部分消费者的恐慌。这个事件从反面说明了粮食问题的重要性。
  第二，我国粮食生产的基础并不稳固。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》认为，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，农业基础还不稳固。表现在粮食产业上也是这样。具体说来，规模小是制约我国粮食生产的最重要因素之一。据第三次农业普查数据，截至2016年底，全国共有农户2.1亿户，户均9.76亩耕地，而且粮食作物的比较收益较低，因此，如何确保一定的粮食播种面积，确保粮农收益不低于种植其他作物的农户，需要在补贴、保险、规模经营等政策上予以倾斜，而且要不断加大政策倾斜的力度。
  第三，我国对粮食的需求量仍然在上升空间内。2017年，全国居民的恩格尔系数为29.3%，首次下降到30%以下，其中城镇为28.6%，农村为31.2%。由于新冠疫情的影响，2020年全国居民恩格尔系数为30.2%，其中城镇为29.2%，农村为32.7%，均有所上升。但总体上，在全国居民收入中，只有30%左右用于食物消费是确定的，这就决定了人们对于食物的要求越来越高，已经从过去关注吃饱到吃好，吃的营养和健康。从统计数据看，2013年全国居民人均平均消费148.7公斤粮食（原粮），2019年降到130.1公斤；但蔬菜及食用菌从97.5公斤上升到98.6公斤，肉类从25.6公斤上升到26.9公斤，禽类从7.2公斤上升到10.8公斤，水产品从10.4公斤上升到13.6公斤，蛋类从8.2公斤上升到10.7公斤，奶类从11.7公斤上升到12.5公斤，干鲜瓜果类从40.7公斤上升到56.4公斤，其中，肉蛋奶和水产品都是从粮食转化而来，其他产品都需要占用耕地。因此，我国居民对粮食的消费呈刚性增长趋势。有的学者预测，到2030年，我国粮食消费总量可能会接近7.6亿吨，人均粮食需求量可能会达到535公斤。可见，对于我国这样的人口大国而言，无论怎么重视粮食都不过分。
  第四，自2004年我国农产品贸易出现逆差以来，不仅逆差越来越大，而且进口的粮食出来也不断增加。2004年，我国净进口粮食2484万吨（含大豆1988.1万吨），净进口植物油669.8万吨；2020年，粮食净进口达到13352.5万吨（含大豆10032.7万吨），净进口植物油1152.3万吨。其中小麦、玉米、大米、高粱都是净进口。这说明，我国20.23亿亩耕地能够养活14亿人口，但无法满足14亿人高质量生活的需求，必须通过进口来弥补供需之间的差距。这就使得国际市场上粮食供求状况会对我国国内粮食需求甚至粮食政策产生传到性影响。据国际食物政策研究所研究的结果，2015年以来，全球约有1.35亿人处于饥饿状态，而且呈增加趋势，这就对我国的粮食安全产生极大的挑战。
  如进一步构筑粮食安全网？根据2021年中央一号文件和政府工作报告精神，重点要采取以下措施：
  （1）强化粮食省长负责制。一号文件指出：“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责。深入实施重要农产品保障战略，完善粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。”这就把粮食安全上升到政治责任高度，新增了党委的责任，强化了地方政府落实粮食安全指标的力度。
  （2）政府工作报告明确指出，保障粮食安全的要害是种子和耕地。一号文件指出：农业现代化，种子是关键。总体上看，我国主要农作物和畜禽品种具备核心竞争力或种源可控，如果出现极端断供情况，总体上也不会出现“卡脖子”现象。但依然存在很多问题，突出表现在：相当一部分农作物、畜禽和水产品种部分或全部依赖国外，一些本土品种急需“抢救性”保护；育种体制机制存在问题，科研机构和育种企业衔接不够。因此，要加快种业科研体制和投入机制改革；加强国家农业科技创新联盟建设；加快本土种子企业的发展，不断提高中国种业的竞争力，提升中国种业在世界种业的话语权；打牢种业发展基础。在耕地问题上要按照2020年《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》的要求，坚决防止“非粮化”和“非农化”，按照一号文件的要求，“十四五”时期各省（自治区、直辖市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平。
  （3）按照一号文件和政府工作报告精神，要稳定种粮农民补贴，让种粮有合理收益。根据国家发改委的文件精神，2021年小麦和稻谷最低收购价格在上年每斤提高1分钱的基础上再提高1分钱，不断完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆生产者补贴政策，使种粮农民有利可图，提高农民的种粮积极性。