中国式现代农业经营体系的构建逻辑、政策创新与重大意义

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现代农业经营体系是实现中国式农业现代化的必要手段。党的十八大以来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,面对“谁来种地”的难题,以“三权分置”改革为制度保障,中国初步形成了以家庭农场为基础、农民合作社为中坚、农业产业化龙头企业为骨干、农业社会化服务组织为支撑,引领带动小农户发展的立体式复合型现代农业经营体系。通过培育壮大新型农业经营主体,以及促进小农户与现代农业发展有机衔接等方面的政策创新,该经营体系在巩固完善中国农村基本经营制度、促进农业节本提质增效和农民增收,以及保障中国粮食安全和重要农产品供给等方面发挥了重要作用,并对促进中国特色农业现代化实践产生了深远影响。

按照党的二十大精神，中国式农业现代化既是中国式现代化框架体系的重要内容，也是建设农业强国的基础与前提。构建有中国特色的现代农业经营体系则是实现中国式农业现代化的必要手段。党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，针对新世纪农业农村发展面临的难题，通过贯彻落实习近平关于“三农”工作的重要论述，中国初步形成了“以家庭农场为基础、农民合作社为中坚、农业产业化龙头企业为骨干、农业社会化服务组织为支撑，引领带动小农户发展的立体式复合型现代农业经营体系”。但从现有研究看，对中国式现代农业经营体系进行全面系统探讨的研究并不多。为此，本文将在详细介绍中国式现代农业经营体系构建逻辑的基础上，全面系统总结中国式现代农业经营体系的政策创新表现，并深入剖析这些政策创新对中国“三农”领域实践的重大意义与深远影响。

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上曾明确指出，“农村经济社会发展，说到底，关键在人。没有人，没有劳动力，粮食安全谈不上，现代农业谈不上，新农村建设也谈不上，还会影响传统农耕文化保护和传承。”但进入21世纪以来，农村青壮年、高文化程度及男性劳动力的持续流出，使得中国农村劳动力老龄化、低文化程度化和妇女化趋势不断加剧，“谁来种地”的问题成为中国农业现代化道路上面临的难题。如第三次全国农业普查数据显示，2016年中国的农业生产经营人员中年龄在35岁及以下仅占19%，年龄在36—54岁的占47%，年龄在55岁及以上的占34%；初中及以下学历占比高达92%，高中及以上学历仅占约8%。除此之外，中国的农业生产还面临小农户分散经营的困境。小农户经营耕地面积占全国耕地总面积超过70%，是名副其实的“大国小农”。并且根据预测，2050年全国经营耕地在50亩以下的小农户仍将有1亿户左右，经营的耕地面积占全国耕地总面积的比重仍将达到一半左右。

在此背景下，中央实施的“三权分置”改革为破题提供了制度保障。关于“谁来种地”这一问题，习近平总书记在2013年中央农村工作会议上解释道：“说到底，是愿不愿意种地、会不会种地、什么人来种地、怎样种地的问题。”但按照中央的指示，中国式农业现代化要坚持和完善农村基本经营制度，即坚持家庭承包经营的基础地位。基于此，习近平总书记于2013年7月在视察武汉农村产权交易所时便提出了“三权分置”的政策构想；随后，总书记在同年中央农村工作会议上进一步阐述了这一思想，他指出：“土地承包权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势。……要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。”习近平总书记的系列讲话表明，“三权分置”改革是农业生产关系变革的内在要求，符合客观规律，是中国构建现代农业经营体系的制度保障，而现代农业经营体系是解决“谁来种地”问题的重要手段。

在以习近平同志为核心的党中央的领导下，围绕解决“谁来种地”的难题，中国最终在家庭承包地“三权分置”改革基础上，初步形成了中国式现代农业经营体系。即如图1所示的立体式复合型现代农业经营体系。该经营体系的政策创新之处，主要表现在两方面：一是培育壮大新型农业经营主体；二是促进小农户与现代农业发展有机衔接。

1.以土地流转为着力点促进新型农业经营体系构建。在“三权分置”改革前中央就已提出了构建新型农业经营体系的政策导向，即2012年党的十八大提出的“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”2013年7月习近平总书记提出“三权分置”的政策构想，同年11月习近平总书记明确指出要“加快构建新型农业经营体系。主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。”至此，土地流转成为新型农业经营体系的着力点。2014年中央1号文件明确提出，要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，由此指明了新型农业经营体系的目标导向。

2.以多种形式规模经营助力现代农业经营体系构建。早在2013年习近平总书记就提出：“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。”与新型农业经营体系的政策内涵相比，现代农业经营体系突出强调家庭经营的基础地位。2016年中央1号文件则正式明确了构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系的现代农业发展战略。在提出构建现代农业经营体系的同时，中央也开始鼓励发展代耕代种、土地托管等多种农业经营方式。如2016年中央1号文件就明确提出，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用，支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。这表明，中央开始从提倡以土地流转促进规模经营，转为以农业社会化服务促进规模经营。随后，2017年中央1号文件提出，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。自此，中央层面明确了发展农业规模经营的主要途径是土地流转和农业社会化服务。

3.以新型农业经营主体解决“地怎么种”的问题。随着中央将规模经营政策着力点转向农业社会化服务，新型农业服务主体开始进入政策视野。如2016年中央1号文件提出，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量。2017年中央1号文件也强调，大力培育新型农业经营主体和服务主体。从强调培育新型农业经营主体到将新型农业服务主体置于和经营主体相同的政策地位，不仅农业社会化服务的重要性得到了中央的重视，而且中央对新型农业经营主体的功能定位也发生了明显转变。如2017年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》就明确指出，在坚持家庭承包经营基础上，培育从事农业生产和服务的新型农业经营主体是关系我国农业现代化的重大战略。可见，相比解决“谁来种地”的问题，新型农业经营主体的功能定位已更多转向解决“地怎么种”的问题。

1.以社会化服务促进小农户与现代农业发展有机衔接。从解决“谁来种地”的问题到聚焦解决“地怎么种”的问题，中央对新型农业经营主体功能定位的转变表明，以小农户为主的家庭经营仍是中国农业的主力军。其实，党的十八大以来，中央一直强调要坚持家庭经营在现代农业经营体系中的基础地位。如2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就曾明确提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。2014年12月，习近平总书记在中央经济工作会议上再次强调：“家庭经营在相当长的时期内仍是农业生产的基本力量，要通过周到便利的社会化服务把农户经营引入现代农业发展轨道。”从而为普通农户衔接现代农业指明了方向，即发展农业社会化服务。2017年10月党的十九大明确提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”由此，从中央顶层设计层面确立了社会化服务在促进小农户和现代农业发展有机衔接中的重要地位。

2.以农业生产托管为政策手段带动小农户实现规模经营。起初2017年中央1号文件提出，总结推广农业生产全程社会化服务试点经验。为了贯彻落实1号文件的精神，同年6月农业部办公厅、财政部办公厅出台《关于支持农业生产社会化服务工作的通知》，该文件明确指出，农业生产全程社会化服务试点促进形成了农业生产托管等直接服务农户和农业生产的多种有效形式，并提出，要以支持农业生产托管为重点,推进服务带动型规模经营；同年8月，农业部、国家发改委、财政部印发的《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》首次对农业生产托管的内涵进行了界定，同时要求“把发展农业生产托管作为推进农业生产性服务业、带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式”。由于不需要流转承包地的经营权，生产托管逐渐成为缓解土地流转型规模经营困境的重要抓手。2022年中央1号文件也强调，聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，支持农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务。这是中央1号文件首次提及生产托管。

3.以合作社和家庭农场为依托提升小农户组织化程度。实践中农业生产托管要聚焦服务小农户，关键在于提升农户的组织化程度。因此，2018年中央1号文件在“促进小农户和现代农业发展有机衔接”工作部署中，曾明确提出，发展多样化的联合与合作，提升小农户组织化程度。而在组织带动小农户的各类新型农业经营主体中，农民合作社和家庭农场又是党和国家尤为重视的两类主体。如2018年9月,中央政治局第八次集体学习时，习近平总书记就强调，“当前和今后一个时期，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。”随后2019年中央1号文件在强调坚持家庭经营基础性地位，赋予双层经营体制新的内涵时，进一步要求抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，启动家庭农场培育计划，开展农民合作社规范提升行动。合作社和家庭农场分别以不同的方式，在实现提升小农户组织化程度的目的的同时，还赋予了中国农村双层经营体制新内涵。

一是赋予双层经营体制以新的内涵，巩固完善中国农村基本经营制度。在“统”的层面，农民合作社基于“劳动力”要素视角，实现了对包括小农户在内的农业生产和服务主体的组织化；而家庭农场基于“耕地”要素视角，实现了对分散经营的小农户的组织化。在“分”的层面，“三个以上的农民专业合作社在自愿的基础上，可以出资设立农民专业合作社联合社”。显然，对于合作社联合社来说，合作社属于“分”的范畴；家庭农场则以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，即家庭农场在一定程度上是农户经营的升级版，属于高级的“分散经营”。其实，无论是合作社、家庭农场还是龙头企业等其他新型农业经营主体，其运营逻辑都在于通过耕地或农资、销售渠道等资源要素的集中，为分散经营的农户提供服务。新型农业经营主体通过不断加强社会化服务能力建设，推动着“统分结合”的双层经营体制的持续完善，为小农经济的存续拓展了新的空间，从而进一步巩固完善了中国以家庭经营为基础的农村基本经营制度。

二是缓解小农户分散经营与现代农业生产及大市场之间的矛盾，促进农业节本提质增效和农民增收。一方面就新型农业经营主体而言，合作社增加社员农户收入的作用在学术界已形成共识，通过统一销售，合作社能够改善普通农户在现代农业复杂体系下既无精力也无能力关注购销活动、只能随行就市的现状；而家庭农场则不仅有利于发挥家庭生产和决策管理优势、降低农业生产的监督成本和经营管理成本，并且有助于适度规模经营，从而在组织化、商品化、专业化、标准化和集约化生产基础上保证劳动生产率和土地产出率、增加农民收入。另一方面就社会化服务而言，对提高农业经济效益也具有显著的促进作用。如2020年财政部农业农村司对全国19个省份农业生产社会化服务项目的定量分析显示，项目区小麦每年每亩增收356.05元，其中节本增收270.43元，增产提质增收85.62元；玉米每年每亩增收388.84元，其中节本增收296.98元，增产提质增收91.86元。而作为农业社会化服务主要形式的生产托管，还能够促进农民转移就业及其工资性收入的增加。

三是缓解耕地抛荒、弃耕等现象，保障中国粮食安全和重要农产品供给。这主要是源于农业社会化服务的发展。一方面社会化服务的推广普及一定程度上改善了中国部分农村地区耕地抛荒、弃耕等现象，保障了粮食等重要农作物的播种面积。如山东潍坊市供销社鲜明地提出：农民外出打工，供销社为农民打工，并且实践证明，生产托管能够有效解决农村劳动力季节性不足从而导致土地粗放经营问题；同时还有研究指出，生产托管对兼业化程度较高的小农户粗放种粮的缓解效果更好；农机社会化服务采纳程度的提高能够显著降低耕地撂荒率。另一方面农业社会化服务有助于提高农作物单产水平。如有大量研究指出，农业社会化服务对于提高水稻、小麦等农产品产量具有显著的正向影响；尤其是机耕机收等农机作业服务能有效缓解老龄农业劳动力对粮食生产的负向影响。再比如，相较于当地未托管地块的玉米，黑龙江省哈尔滨市巴彦县刘辉巨农种植专业合作社的生产托管服务，可以使全程托管地块的玉米亩均增产60千克左右。

发达国家的实践表明，规模经营是农业现代化的必由之路。党的十九大之前中央基本以鼓励土地流转式规模经营为主。根据农业农村等相关部门的统计数据，2021年全国土地流转面积为5.76亿亩，占家庭承包经营耕地面积的36.73%；但即便如此，2022年全国经营耕地面积在10亩以下的农户仍占85.3%，经营200亩以上的农户仅占0.2%。中国农业并没有通过土地流转实现预期的经营规模，小农经营的基本面没有改变。即当下中国的人地资源禀赋决定了其整体不适合采用欧美的农业现代化模式。关于这一点，结合习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话，即人多地少的资源禀赋“决定了我们不可能各地都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业”可知，中国式农业现代化与土地规模化、欧美模式也并非互斥的关系，如在中国东北地区可以推行大规模农业、大机械作业。由此反映了中国农业现代化的多样性与复杂性。

东亚模式，也即“小农场+合作社提供产、加、销‘纵向一体化’服务”的农业现代化模式，同样符合当前中国部分地区的实践。如浙江供销社实行的生产、供销、信用“三位一体”农业经营模式。恰亚诺夫基于俄国农民经济组织的研究也曾指出，“农民农场一体化的最主要形式只能是纵向一体化，并且只能采用合作制形式”。然而，中国整体上也并不具备复制东亚模式的条件。恰亚诺夫时期的俄国有1 850万小农民农场；当下的中国有近2亿小农户且地形复杂、农作物品种多样，东西南北地区的资源环境不尽相同。于是，基于独特的资源禀赋和制度安排，中国最终成功探索出激活农村土地和劳动力要素市场、发展农业生产服务外包市场这样一套“三位一体”的小农改造模式，从而走出了一条相对有中国特色的农业现代化道路—服务规模化—“小规模土地经营+农业社会化服务”。这也是中国式现代农业经营体系最重要的影响，缓解了中国农业现代化中面临的小规模农户经营与现代化大生产大市场不相容这一主要矛盾。

值得一提的是，中国很多农业规模经营主体，已在实践中创新实施“土地规模经营+服务规模经营”的“双规模”经营模式。这说明，尽管目前土地流转没有促成预期中的经营规模，但中国的土地规模化仍在向前发展。随着农村劳动力老龄化的加剧、农业科技的进步及城乡融合发展进程的加速等，土地流转在中国还将有较大的发展空间与可能性。时隔5年(2018—2022年中央1号文件都没有明确要求鼓励土地流转)，2023年中央1号文件再次专门提出，“引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营”也侧面证实了土地流转的未来发展趋势。因此，一方面从中央到地方都要对土地规模化有足够的历史耐心；另一方面当下及今后一个时期，中国特色农业现代化和农业强国道路应以服务规模化为主。（来源：孔见三农）