贺雪峰:央地关系视野下的县级治理

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贺雪峰（《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、武汉大学社会学院院长，武汉大学中国乡村治理研究中心主任）

  毛泽东在《论十大关系》一文中专门讨论中央与地方的关系时指出，“中央与地方的关系也是一个矛盾”，“我们国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。“必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊”。毛泽东所讨论的“地方”有一个十分重要的层级就是县级，这一层级在中国历史上一直扮演着举足轻重的角色。郡县治，天下安。之所以要调动地方政权特别是县级政权的积极性，是因为县级治理是国家治理的关键与基础，只有县级治理能够将上级要求与地方实际有效结合起来，因地制宜进行决策，才能推动中央政策在地方落地生根，才能有效提高国家治理效能，更好地进行社会主义现代化建设。
  一、县级治理为什么重要，为什么要因地制宜治理
  我国是一个人口众多、地域广阔、情况复杂的大国，在我国的行政建制中，县一级一直十分特殊且重要。一方面，县级建制已有两千多年历史，并且一直保持了相当的稳定性；另一方面，县级政权是一级完备政府，具有较强的行政能力以及因地制宜进行统筹决策的能力。特别是县城，作为地方政治中心、经济中心、文化中心和教育中心，政权结构相当完备，具备比较强的统筹能力。从某种意义上讲，中国的国家治理是否有效，关键就在于2000多个县级区划的治理是否有效。县级治理得好，国家治理效能就会高；县级治理出了问题，国家治理就会出问题。
  当前，我国的行政建制实行五级政府，即中央、省（自治区、直辖市）、市、县（市、区）、乡镇，除五级政府以外，乡镇之下还有一级建制即行政村建制，行政村实行村民自治，不是一级政权。县以下的乡镇和村两级，规模都较小，掌握的资源也很少，既没有执法权，又没有独立财权，最主要的工作就是执行上级决策。某种意义上讲，乡镇政府类似县级政权的派出机构，结构简单，功能单一，资源有限，缺少基本的决策权和执法权。县以上的地方政府，包括省级、地市级，这两级当然也很重要，不过，中央决策和省级、地市级决策能否有效落地，终究还是要靠县级政权，尤其是通过县级政权来应对地方实践的复杂性。县级政权有较大规模、有充足资源、有完备政府、有政策统筹能力，同时又直接连接乡村两级，对基层实践情况最为了解，因此，县级政权能否因地制宜进行治理，能否将上级要求与当地实际情况相结合，是决定国家治理效能的关键。可以说，一个省有十来个设区市，几十个甚至上百个县级政权，只要县级政权有效运转，中央和省级、地市级决策就可以通过县一级统筹切实落到基层治理实践中，国家治理的效能就能够大大提高，进而有效推动国家治理体系和治理能力现代化。
  县级治理的积极性，来自因地制宜的自主决策空间，来自上级的适当放权。但是，必须注意的是，在强调上级放权的同时还要强调放权之后的权力监督，因为县级政权在获得较大决策自主权之后可能产生地方主义、本位主义，产生脱离中央的倾向，甚至产生县级政权领导者借决策自主权胡乱决策、谋取私利的问题。必须明确，上级放权的目的是通过放权来调动县级政权因地制宜进行社会主义现代化建设的积极性，而不是放任自流，更不是任由县级政权随意决策、以权谋私。因此，放权并不是不管，而是既有权力下放又有监督约束。
  之所以要因地制宜，要调动县级政权的积极性，而不是由中央或省级、地市级政府一竿子插到底进行治理，是因为“国家这样大，人口这样多，情况这样复杂”，每一个地方的情况都不一样，中央只可能提出指导性要求，不可能为所有政策的落实提供具体的操作办法。要想推动中央政策切实落地，必须经由真正了解具体情况的地方政府进行因地制宜的具体操作，进行符合当地实际的统筹与分解。
  尤其是在当前中国，不同地区之间的差异非常大。譬如，沿海发达地区与中西部地区城市化和经济发展的程度存在显著差异，边疆地区与内陆地区存在显著差异，南方农村与北方农村存在显著差异，这是大的区域差异。小的方面，每个县的县情都不同，譬如人口基数、产业优势、经济发展状况、区位情况、财政能力、民风民俗等都会有差异，因此，在落实中央决策时就会有不同的优先顺序，有不同的轻重缓急。这就需要县级政权在执行上级决策时，必须依据当地实际进行消化吸收与重新组织，再进行因地制宜的统筹安排。
  县级政权进行统筹的前提是要有进行统筹的能力和权力。如前所述，县级政权相当完备，具备了一定的统筹能力。因此，县级政权在统筹权力方面的关键在于中央给予县级政权多少统筹权力。中国是单一制国家，不是联邦制国家，中央政权具有高度权威。坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。在坚持中央集中统一领导的同时，要给地方一定的决策自主权，尤其是结合地方实际落实中央决策的权力。正如毛泽东所言，中国不能像苏联那样“把地方卡得死死的，一点机动权也没有”，而是应当调动地方积极性，如陈云所讲的“不唯上，不唯书，只唯实”，依据地方实际情况进行决策。县级政权对本县情况的了解程度肯定高于中央，如果县级政权可以“唯实”，且拥有依据地方实际情况进行因地制宜决策的权力，中央政策在县级的落地就会变得更符合实际，更容易落地生根。又因为县级政权具有因地制宜进行统筹和决策的能力，中央就可以只下达指导性计划，不同地区可以依据本地实际情况制定细致的落实方案，从而调动起中央和地方两个积极性。
  总而言之，在当前中国的国家治理体系中，县级政权极为重要，关键在于县级政权具有政策统筹能力，这是将自上而下的中央决策与地方实际结合起来的关键。但是，也要严防这样一种可能，就是中央给予地方决策自主权之后，地方政府不是因地制宜落实中央政策，而是以地方情况的特殊为借口选择性执行中央政策，从而出现地方主义偏向，以及县级主要领导以地方情况特殊为借口来谋取个人利益最大化，进而造成党群、干群关系的破坏以及国家治理的危机，这就需要高度重视在为地方赋权的同时进行权力的有效监督，防止地方决策者滥用权力。
  二、防止“上有政策、下有对策”的地方主义倾向
  中央给地方放权，上级给下级放权，意义就在于，地方可以依据本地实际进行统筹，允许地方因地制宜进行决策，也就是说地方在执行中央决策时可以结合当地实际制定落实措施，以增强贯彻落实的针对性实效性。但是，现实中，也确实存在一种现象，就是中央政策是执行了，但是因为不同地方具有不同的实际情况，具体的政策执行方案不同，执行效果也不同。有些地方通过将中央政策与地方实际情况的创造性结合，只花费很少资源就达到了中央政策目标；有些地方则是过于强调地方实际情况的特殊性，在执行政策时打折扣、搞变通，导致“政策不出中南海”，地方的特殊性威胁到了中央权威的统一性，地方主义倾向越来越严重。
  由于不同地方的实际情况不同，必然造成自上而下的中央政策在地方的执行方案和执行效果不同，而中央又很难对地方执行政策情况进行标准化的考核，最终导致一些地方大搞“上有政策、下有对策”，不是为了结合地方实际以更好地落实中央决策，而是以地方情况的特殊性为借口来应付甚至抵制中央决策，造成地方主义泛滥。给地方放权，调动地方积极性是必要的，但是如果对地方积极性的强调威胁到了中央权力的统一性，这样的地方积极性显然是不可持续的，也是不可能被允许的。也正是从这个意义上讲，地方政府应当“不唯上，不唯书，只唯实”，但绝不能借“唯实”来强化地方利益，甚至借“唯实”来实现地方官员个人利益最大化，而是要将“唯实”的落脚点真正放到最大限度地为当地人民服务和推动地方经济社会发展上来。
  改革开放以来尤其是1994年实行分税制以来，中央给了地方较大的自主权，地方的积极性被调动起来，在发展地方经济、社会建设、基础设施建设等方面的积极性都大大提高，地方经济社会发展也因此更具活力和创造性。在这样的放权条件下，一些地方利用区位优势和发展机遇，在较短时期内即获得了地方经济的迅猛发展，但是也进一步加剧了中国经济发展的区域差异。此外，地方自主权的增加，不仅调动了地方发展经济、进行建设的积极性，也被一些地方用来搞政绩工程，甚至用来谋取私利。地方政府积极性的膨胀，一方面使整个社会充满活力；另一方面也导致乱象丛生。
  譬如，在地方治理尤其是“三农”工作方面，实行联产承包责任制以后，中央对地方的限制相对较少，地方具有很大的自主权。县一级工作主要有两项：一项是发展经济，另一项是完成基本任务。当时一票否决的基本任务比较少，主要有两项任务，一项是收取农业税和“三提五统”，另一项是开展计划生育工作。计划生育是国策，不能完成计生任务就可能被一票否决问责。收取农业税和“三提五统”则是维持地方政府运转的基本条件，一旦无法及时收取税费，不仅政府难以运转，而且工作人员工资也发不出来。为了完成任务，地方政府往往采取相对激烈的手段，由此引发的“三农”问题一度成为党和政府工作的“重中之重”，直到2006年彻底取消农业税之后才有所改善。
  某种意义上说，改革开放以后，中央与地方的关系中形成了一种发包制关系，中央对地方的要求主要有两个方面：一是发展经济，二是不出问题，对于县级政权来讲，地方官员不能完成这两项要求，其工作就可能被上级一票否决，而发展经济成绩特别显著的则有可能获得升迁。
由于一票否决的任务较少且主要考核经济发展状况，使得地方治理存在两个十分显著的特征：第一，地方积极性很高，尤其在发展经济方面，地方政府各显神通，加速了地方经济的发展，也进一步拉大了中国不同地区经济发展水平的差距。第二，地方治理中存在诸多乱象，乱作为现象很普遍，地方主义倾向严重，片面追求政绩，以权谋私现象突出，也由此造成了尖锐的干群矛盾，一些地方甚至出现了明显的地方主义倾向，导致中央权威受到影响。正因如此，党的十八大以后，中央对地方开始收权，地方自主权相对减少，维护党中央权威的要求则极大地加强了。
  三、党的十八大以来县级治理面临的全新挑战
  党的十八大以后，中央全面加强了对地方的管理，央地关系发生了显著变化，县级治理面临诸多全新挑战。
  （一）“八项规定”和“打虎拍蝇”成为常态
  党的十八大以来，中央制定了“八项规定”并严格执行，极大地扭转了一个时期以来的党风政风，改善了党群干群关系，减少了权力的任性使用。“八项规定”的严格执行，提高了中央权威，强化了中央直接监督约束地方和各级干部的力度，从而使中央可以从日常生活方面介入对地方和基层干部的治理。更重要的是，党的十八大以来，中央持续对一个时期以来党内存在的贪污腐败现象进行严厉打击，强力反腐，“打虎拍蝇”，维持高压态势，构建了领导干部不敢腐不能腐不想腐的制度体系。因此，地方官员在发展地方经济时设租寻租、大搞权钱交易的情况极大地减少了。与此同时，“八项规定”“打虎拍蝇”提高了纪委的地位，增强了纪委的权力，纪检下乡成为常态，通过纪委来督办工作具有极强的动员性。
  （二）技术治理趋势下的危与机
  党的十八大以来，中央明显加大了技术治理要求，强调运用多种治理技术如网格化、市长热线、大数据比对、第三方评估、办事留痕等。中央对地方的工作不仅设定了目标，而且设定了程序和工作规范，对工作过程进行全程监控，以防止地方治理出现偏差。其中比较典型的就是精准扶贫工作。中央不仅对精准扶贫的目标进行了规定，而且对精准扶贫整个过程进行监控，对所有地方扶贫信息进行全程统计，对最终扶贫效果进行第三方评估。
  随着信息技术和互联网体系的不断发展成熟，我国社会已经进入了以大数据、智能化为特点的数字化时代，强调技术治理是科技支撑在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥重要作用的现实要求，对于提升国家治理效能有重要意义。但是，需要注意的是，在现实实践中，需要规避技术治理存在的局限性。技术治理很重要的一点就是标准化和指标化，只有标准化才可以指标化。但是，在标准化方面，由于全国不同地区的情况差异很大，且不同事情的适用标准也不同，因此，对标准化的过度强调就可能会导致各种不匹配，尤其是自上而下的行政要求通过指标下达以后，指标与不同地区的实际情况可能相去甚远，对地方因地制宜发展经济提出了挑战，造成了压力。
  技术治理一般强调精准性，譬如，精准扶贫以及当前经常强调的精准治理，一些人员甚至将精准治理等同于基层治理现代化。但是在实践中，精准治理往往会面对两个难以克服的难题：一是我国不同地区的情况复杂，尤其是基层情况更为复杂，精准施策的难度很大。比如，各地农民的收入就很难精准计算，因此，精准扶贫中虽然有国家确定的贫困线，实践中还有社区瞄准以及“两不愁三保障”这样的外在标准。再比如，村干部的工作考核也很难标准化，因为农村工作往往是季节性的，不同季节的工作强度有很大不同。而且不同地区村庄工作的内容也差异极大，沿海发达地区的村庄由于实现了工业化，村干部职业化也就理所当然，而中西部地区那些以传统农业为主的村庄，随着大量农民进城，村庄事务非常有限，坐班的村干部可能一周都接待不了一位群众来办事，对其工作的考核很难与沿海发达地区的村干部一起实行标准化。可以说，对于中国这样的大国而言，不同地区尤其是不同地区农村的基层情况千差万别，难以进行标准化，也就难以进行精准治理，当然也就难以进行指标化的考核。二是当前中国正处于百年未有之大变局，全国不同地区农村变动的速度与方向有很大差异，用一套标准化的技术来进行精准治理，这样的标准化很容易导致僵化，依赖静态条件的精准治理无法应对复杂且快速变动的地方和基层实践。因此，实践中的精准治理就往往变成僵化要求，与鲜活且快速变动的实践不匹配。自上而下的强有力的精准要求往往导致地方削足适履，结果不是提高了地方治理能力，而是削弱了地方治理能力。
  此外，因为强调精准化和指标化，上级不同部门提出的不同要求、配备的不同资源，到了地方和基层就很可能不适合当地情况，更糟糕的是，不同部门的目标还有可能相互冲突，导致资源重复投入，这个时候尤其需要地方有自主权协调资源配备和目标达成。
  （三）严肃问责形势下地方治理担当作为的动力不足
  党的十八大以来，中央加大了对地方监管的力度，尤其是加大了问责的力度，凡事都要有人负责，也要有人担责。不能胜任工作，或工作中出了事故，都要追责。客观而言，通过用好问责这一利器倒逼地方政府把管党治党责任落到实处，能够有力推动管党治党从宽松软走向严紧硬。但是，一个值得注意的现象是，在越来越强调精准治理、技术治理的情况下，上级对下级追责，要求下级干事创业必须行之有据，要求符合上级文件规定和领导指示，致使一些地方的领导干部产生了不愿担当的畏难情绪，凡是没有文件依据和领导指示的事情，就不敢办不去办。做任何事情，往往不是先考虑如何将事情做好，而是先琢磨如何避责，以及如何应对上级检查和问责，导致办事留痕等形式主义蔓延。
  在问责泛化和大量基层事务政治化的情况下，地方治理和基层治理还存在通过各种形式来应付上级检查、只“唯上”而不“唯实”的现象。发生任何事情，一些地方官员首先想到的不是如何解决问题而是如何让自己免责。例如，2020年春节期间抗击新冠肺炎疫情，全国进行抗疫总动员，一些地方却存在“表格抗疫”“作秀留痕”等严重的形式主义，基层单位每天被多个上级部门催报填表。本来是同一件事，为什么会有多方催要表格呢？除了应急时期地方治理的无序以外，很重要的原因就是各个部门需要通过让基层填表来证明本部门确实积极投入到防疫工作中了，不然，上级追责下来就无法应对。为了应付检查和应对上级追责，地方和基层耗费大量精力做了很多“虚功”，常常无心也没有精力去真正地干事创业。
  当地方治理和基层治理将主要精力用于应付上级检查和防止被问责时，基层治理就必然成为形式主义的重灾区，也必然因此效率低下。尽管很多地方干部看起来都处于“5+2”“白+黑”的忙碌工作状态，但是大都陷于空转，并没有真正提高基层治理效率，反而空耗了行政资源。这些问题的存在，给问责工作带来了一定的负面影响，不仅违背了问责的初衷，也损害了问责的严肃性和权威性。
  因此，在失责必问、问责必严成为常态的当下，地方更应考虑的是，如何在强调问责、强调政治化、强调过程、强调精准的同时，进一步强化担当精神，更好地因地制宜、履职尽责。
  （四）中心工作普遍化下的地方治理压力
  中心工作、运动治理一向是我党的重要工作方法，在一个时期集中主要行政资源解决一个方面的问题，这样一种高度动员的体制，使中国可以完成一般国家几乎难以想象的治理任务。
  党的十八大以来，中央开始全面提高对地方治理的要求，从以前的单项重点工作转向了重点工作和中心工作的常规化。此外，几乎所有中央部委的工作都变成了具有一票否决性质的要求，且这些部委为了更好地推进自身工作，往往会将大量的部委工作要求通过“两办”通知来下发。在强化问责、追责和政治任务的情况下，中央部委工作尤其是通过“两办”通知下发的文件要求成为地方必须认真完成的任务。
  因为强调追责，纪委在国家权力序列中的重要性大为提升。此外，一些过去较为边缘的部委也变得更为重要，如国务院扶贫办、生态环境部（过去的“环境保护部”）、国家信访局、自然资源部（过去的“国土资源部”）、农业农村部（过去的“农业部”）等。这些部委将部门工作转为自上而下一票否决的政治任务，地方政府必须举全县（市、区）之力来完成。在几乎所有中央部委都可以将其工作中心化、政治化的情况下，地方政府就要在几乎每个职能部门设立领导小组，导致每个职能部门都成了协调全县（市、区）资源的协调机构，都需要协调其他部门来配合本部门的工作。这样一来，地方治理就势必缺乏重点，遑论积极主动、因地制宜地进行地方治理创新和干事创业。这种中心工作的普遍化现象，给地方治理造成了较大压力。
  （五）当前地方治理中存在的普遍问题
  党的十八大以来，中央加强了对地方的管理，改变了“政策不出中南海”的困局，通过一系列强有力举措推动全党真正做到了令行禁止，提高了党中央权威，克服了地方乱政的积弊，从根本上扭转了干部贪污腐败的局面，极大地密切了干群关系、党群关系。
  但是，当前地方治理中也存在一些问题，主要是一些地方因中央加强了监管，就丧失了积极性、主动性，做工作主要是听从上级安排，完成上级任务，应付上级检查，防止上级追责，导致地方在机械执行上级任务时产生了相互矛盾、相互抵消的治理效果，而不是对上级要求进行创造性的执行。具体而言，当前地方治理中存在的问题有以下几点：
  第一，上级安排的中心任务太多，导致地方政府疲于奔命，难以应付，只能以机械完成任务为目标，很难创造性地完成任务，更没有余力考虑是否适合当地实际的问题。
  第二，对于上级安排的任务，一些地方政府没有积极性，消极应付成为常态。不作为和形式主义成为一些地方治理的积弊。
  第三，上级要求太严太细太具体，不仅设定了目标，而且规范了过程，地方政府机械执行，即使不符合当地实际，也只能勉为其难去做，工作效果大打折扣。
  第四，上级不同部门都以中心工作为由来要求地方政府，不同工作目标之间可能相互冲突、相互抵消，譬如生态环境保护与经济发展之间、城市发展与乡村振兴之间、普惠政策与示范点建设之间都可能存在冲突，都需要地方政府进行统筹，因此，地方政府必须要有主体性和决策权，才有能力统筹不同部委下达的任务。
  第五，上级要求的中心工作太多，过度消耗了地方政府和基层组织的行政资源与财政资源，导致地方政府领导在决策方面存在疲于应付现象，缺少深思熟虑的战略决策，也没有真正的实践创新。出现紧急情况就惊慌失措，只会等着上级指示，因此错过了解决问题的最佳时机。
  第六，一些地方政府眼光向上，对地方实际情况越来越不敏感，既无兴趣又无资源解决地方实际问题，造成地方政府作风漂浮，地方治理能力下降。地方政府过去动员群众、依靠群众的优良传统，如今变成了简单地为群众服务而不管这些服务是否符合群众需要，导致一些地方和基层设立的党群服务中心往往不是联系了群众，而是疏远了群众。
  第七，在严厉追责体制下，地方政府不敢承担任何风险，出了问题就想方设法捂盖子，一旦捂不住就会出更大问题。现代社会是有风险的社会，存在风险是正常的，要避免所有风险反而可能造成更大风险。有时候，一些风险控制好了还可能成为社会安全阀，因此，对地方政府而言，一定程度的风险应当是可以接受的，如果一味强调保证绝对安全，那么这个安全最终会导致绝对不安全。
  第八，上级以精准为要求、以追责为手段、以各种中心工作为途径对地方政府和基层组织的塑造，造成基层地方治理丧失主体性，从而使地方政府和基层组织既无法及时回应实践中的问题，又无法应对正在快速变动的社会。以静无法制动，就会越来越被动。
  四、既要政令畅通，又要因地制宜：县级治理的辩证法
  党的十八大以来，中央与地方的关系有了巨大改变，由之前的“政策不出中南海”到当前的政令畅通，是国家治理的进步。同时，又因为我国体量巨大，不同地方的情况复杂多变，在加强对地方管控的同时，也在一定程度上造成了地方积极性的弱化，缺少因地制宜的作为空间，从这个意义上讲，如何进一步完善中央与地方的关系，调动中央与地方两个积极性，仍是我国国家治理中的重要课题。
  实际上，在新中国历史上长期存在的一个治理难题就是“一放就乱、一收就死”。对地方放权太多，容易导致“上有政策、下有对策”“政策不出中南海”，地方虽然有积极性，但也有各种乱作为，造成了很多混乱现象，甚至威胁到了国家权力的统一性。而对地方收权太过，尽管能够改变地方乱作为的混乱局面，也容易导致地方政府不担当不作为的问题。没有地方政府积极主动将中央政策与地方实际相结合进行决策的担当和作为，就很难治理好中国这么大的国家，国家治理体系和治理能力现代化就很难实现。
  从这个意义上讲，当前中央与地方的关系应当探索收放结合的良性循环，进入新一轮放权，从“一收就死、一放就乱”，到“一死就放、一乱就收”，在确保中央权威的同时，逐步改变对地方管得过细过死的情况，给地方政府以一定的决策自主权以及较大的统筹权，这是当前一个时期推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。
  正如毛泽东所言，“中国这样的大国，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好得多”，这一认识很重要。那么，如何同时调动中央和地方两个积极性？普遍的认识认为，应当有一种好的体制可以同时调动中央和地方两个积极性，从而彻底解决“一放就乱、一收就死”的体制弊病。但是，实践中很难找到这样一种一劳永逸解决问题的办法，因为实践本身在不断变化，我们需要具体问题具体分析，依据实践情况来及时调整央地关系，大致的逻辑就是前面所述的“一死就放、一乱就收”，在收放结合之间做好文章，收放时机则由中央来判断，这个收放时机的准确把握实际就是国家治理的艺术，需要综合权衡实践来决定收放的时点。表面上看，每一轮收放之间是一种简单的循环，实际上每一轮循环都结合了实践本身的进展与需要，每一轮循环都不只是在简单的重复，而是适应新形势的改变与创新，是推动新形势下的国家治理体系和治理能力现代化的应变之策。调动中央与地方两个积极性是目标，是动态达成的，不可能有一种体制可以只有利而无弊，也不可能有一种抽象的绝对的好体制。好的体制总是相对的，总是在实践中才存在的。具体来看，中华人民共和国成立以来中央与地方的关系，尽管也存在一些问题，但是远远优于苏联僵化的体制，而且一直有力地支撑了中国社会主义现代化建设的伟大事业。
  五、结 语
  县级治理是国家治理的关键与基础，又是中央与地方两个积极性的重要支撑。县级政权的重要性在于其作为一级政权的完备性，县级政权本身具有一定的自主性，具有较强的统筹能力，若能因地制宜将上级决策与地方实际结合起来，就能极大地提高国家治理效能。既调动县级治理的积极性、主动性，又防止县级政权借口地方情况特殊乱作为，是当前一个时期国家治理的重要任务。
  对于地方治理，应掌握两个大的原则：一是中央必须给予地方有作为、能作为的空间，让地方拥有因地制宜的权力和能力，从而真正调动起地方治理的积极性、主动性。二是必须对地方如何作为进行有效引导，地方作为应当是干事创业、是进行地方建设、是为地方百姓造福，而不是追求短期政绩，更非劳民伤财乱作为。这两个原则在中央与地方权力收放循环的不同时期都应当高度重视。