冯梁：南海战略形势

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冯梁（南京大学中国南海研究协同创新中心副主任）

  历史脉络与未来趋向
  01、影响南海战略形势的主要因素
  首先，南海战略地位重要，国际社会高度关注。
  从经济上看，进入新世纪以来，亚太地区经济快速增长，尤其是东亚地区成为世界经济增长速度最快的地区，区域内外经贸联系非常密切，处于中间地带的南海区域成为世界最为繁忙的海域之一，船只年通行量都在十万艘以上。海上通道的安全，攸关世界众多国家利益。这使南海较之其他海域更易受到世界关注。
  从政治上看，冷战结束后，南海周边的国家和美、日等域外大国，在南海区域一直拥有较大影响，而中国、东盟以及紧挨南海的印度等战略力量也在不断崛起，它们在安全观念、区域合作、安全机制、地区秩序等方面思维活跃，持有与传统大国不尽相同的治理理念和处理模式，其观念是否激进、政策是否“内敛”、标准是否公允、处事是否稳妥，均会对本地区安全局势和海上秩序重构产生影响。
  从地缘上看，南海时常是大国竞争的重要区域。冷战时期，美苏在南海形成的军事对峙，极大地影响到东南亚国家之间的关系。冷战结束后，平静了一段时期的南海，接连受到“亚太再平衡”“印太战略”的冲击而风波迭起，而且这一态势似乎在短期内还会持续。
  其次，南海存在各国重视的普遍利益。南海总面积约350万平方千米，大多为南海周边沿岸国的领海、专属经济区和大陆架。依据1982年的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》），包括内陆国家在内的所有国家，在南海享有航运、飞行、捕捞、科学考察等权利。当然，其他国家在南海行使权利时，必须严格执行《公约》的相关规定，并充分考虑到南海周边国家在上述区域内的特定安排。《公约》为世界其他国家在南海的活动提供了依据及便利条件，各国应当自觉遵循。
  然而，冷战结束以来大国在南海的战略博弈，使得上述权利被赋予了更多的政治内涵。航行与飞越自由被单方面的所谓“航行自由行动”所扭曲，海洋科考活动也基于特殊政治军事目的而被利用，成为某些国家干预别国内政、侵犯他国海洋权益的工具。即使从来没有受到影响的海上通道安全问题，也被个别国家包装成重大海洋问题在国际上反复炒作。南海战略形势因上述因素叠加而趋于复杂。
  再次，南海争端方在领土主权和海洋权益上存在矛盾。这是较长时间内影响南海形势发展变化的核心因素。南海的海洋权益争议很复杂，其核心是海域划界问题。依据《公约》，只要是沿海国，都应拥有自基线量起宽度不超过12海里领海、24海里毗连区、200海里专属经济区和大陆架，并在各海域享有相应的主权、主权权利和管辖权。《条约》还规定了200海里外大陆架制度，即沿海国如满足一定条件可将其大陆架扩展至350海里甚至更远。据此，南海周边国家纷纷提出相应的海洋权利主张。
  这带来了两个问题：
  一是南海周边国家海洋主张严重重叠。由于海域划界涉及到大量的海洋利益，基于何种原则、规则、方法和标准进行海域划界，将在很大程度影响到一国的海洋利益。各国都想使自己的海域利益最大化，导致南海相邻国家之间海洋划界矛盾突出、纷争不断。
  二是南海周边相关国家依据《公约》提出的海洋主张，与中国南海断续线（历史性权利）主张存在较大矛盾。
  中国是最早发现、最早命名、最早经营开发南海且历代中国政府连续不断对南海进行行政管辖的国家。1948年，中华民国内政部方域司在出版的《中华民国行政区域图》上标绘出南海“十一段线”，这比《公约》签署早了34年。1949年中华人民共和国成立后，在正式出版地图上基本沿袭“十一段线”，以表示中国在南海的领土主权和海洋权利范围。
  从上述3个显性因素可以看出，影响南海战略形势发展的行为主体大致有3类国家。
  第一类是南海权益直接当事国，因岛礁主权与海洋权益问题而产生争端。相关方对海洋争端采取什么样的态度，直接影响南海形势发展。
  第二类是环南海的东盟及相关国。对它们来说，维护本区域和平稳定以及海上航道的畅通，事关国计民生与经济可持续发展。南海地区的秩序会给本地区和平稳定带来重大影响。东盟及相关国家也会深度参与南海秩序的构建讨论。
  第三类是南海的利益攸关方，即在南海享有航行与飞越自由、公海捕鱼、科学考察自由等权利的国家，它们对南海问题的态度也会在较大程度上影响南海局势的稳定。
  此外，国际组织也会对南海战略形势产生较大影响。除了东盟外，“印太战略”背景下渐成雏形的“小北约”，能否在南海问题上持公平公正立场，也会影响南海政治生态的变化。伴随区域经济发展，类似RECP、TPP等区域性国际经济组织，会对南海区域经济发展产生影响。
  另外，正在兴起的地区性规则，如中国-东盟进行谈判的COC机制、中国-东盟正在进行或已达成共识的海上搜救、卫生防疫、海上反海盗等机制，都会对南海局势产生深远影响。
  02、南海战略形势的历史演变
  第一阶段是冷战开始至20世纪80年代初，南海战略形势主要围绕美苏两个超级大国海上军事竞争展开。以美苏为首的资本主义阵营与社会主义阵营展开激烈竞争，在南海形成两大阵营的对峙对抗局面。
  一方面，冷战开始后，为了抵御社会主义国家的“威胁”，遏制共产主义可能的对外“扩张”，美国先后与菲、日、澳、新签订军事同盟条约，又在1954年伙同英法澳新等国于菲律宾马尼拉签订《东南亚集体防务条约》，矛头直指社会主义阵营国家。依据上述军事同盟条约，美国在南海周边取得了大量海空军基地，仅据1951年《共同防御条约》，美国就获得了在菲律宾数十处海空军基地的使用权，并将其作为美国发起朝鲜和越南战争的海外基地，也为日后插手亚太事务和南海问题提供了军事便利。
  另一方面，苏联借助社会主义阵营，努力抵御以美国为首的西方资本主义国家的压力和攻势。1973年石油危机后，苏联凭借强大的石油储量，开始寻求对外扩张，并于1978年与越南签订协议租借天然良港金兰湾，并将太平洋舰队的一部分长期驻守在金兰湾。苏联与越南结成事实上的盟国，而彼时其他东南亚国家多忙于国内事务，在外交和安全事务上或与英国维持五国联防协议，或依附美国。至此，美苏两个超级大国在南海形成了一定的军事对抗。
  第二个阶段是20世纪80年代初至美国亚太再平衡战略结束，南海战略形势主要围绕海洋权益争夺而展开。20世纪80年代开始，南海局势受到了以下几方面的影响：
  一是美苏关系缓和，使南海周边国家有机会摆脱超级大国对其政治、外交上的束缚，更多地依据国家利益来决定本国政策，南海周边国家对南海政策作出了较大幅度的调整；
  二是从20世纪70年代开始，伴随海洋战略地位上升以及联合国海洋法会议的多次召开，第三世界国家与西方老牌大国围绕海洋权益的斗争引起了东南亚国家的高度关注，特别是拉美国家捍卫200海里领海的斗争，更是引发南海周边国家对海洋利益的重视。与之相对应的是，东南亚国家对中国政府历次声明中关于东沙、中沙、西沙、南沙群岛的原则立场，从最初的支持转向质疑甚至否认。
  面对周边国家的侵犯，中国进行了必要自卫。1988年对越自卫反击战，就是中国为捍卫包括南沙群岛主权在内的国家主权和领土完整而进行的自卫行动。尽管如此，在1978年开始改革开放的背景下，中国对南海争端始终保持克制态度。20世纪90年代初，中国为改善与东南亚国家关系，提出“睦邻、富邻、安邻”政策，90年代后期更是启动与越南的北部湾划界谈判，并于2000年底签署《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》。之后，中国与东盟缓和南海局势的步伐不断加快。2002年中国率先与东盟签署《南海各方行为宣言》，2003年又加入《东南亚友好合作条约》，2005年还与越、菲签署了在南海共同进行三维地震勘探的合作协定，努力推进南海共同开发。显然，中国期望通过改善与东盟的关系，为中国改革开放和经济建设提供更加和平稳定的安全环境。
  这一时期，美国在南海问题上采取相对保守的立场。一方面，中国在南海并没有采取实质性行动，另一方面，美国囿于全球反恐，还没有精力集中对付中国。事实上，早在1997年美国国防部出台冷战后的第一个《四年防务评估报告》中，美方首次暗示中国的战略威胁。2001年初，小布什在国情咨文中把中国视为战略对手，同年10月国防部出台的第二个《四年防务评估报告》，点名中国为战略对手且把中国置于俄罗斯之前。然而，由于“911事件”打乱美国的计划，美国不得不暂时搁置对华强硬政策，放弃围堵中国的计划，把有限的精力集中在全球的反恐事业，南海事务被暂时搁置。
  第三个阶段是特朗普上台以来，南海战略形势主要围绕南海事务主导权展开。特朗普上台后，开始视中国为主要战略对手，先后出台《国家安全战略》《国防战略报告》《印太战略报告》等，在经济、科技、政治、外交等多个领域遏制中国的崛起。在军事上，美国不断升级航行自由行动，伙同他国频繁在南海进行军事演习，企图将亚丁湾护航模式复制到南海，在南海展开多国反海盗巡逻。美国认为，美国在横跨印度洋与太平洋的幅员辽阔的西太平洋具有针对中国的巨大优势，因为这里有美日、美韩、美澳、美西军事联盟。而在印度洋海域，美国的力量虽然不是特别强，因中国在此区域的海上力量较弱，美国也无需担心。只有在南海，美国能明显感受中国海上崛起带来的地缘安全压力。在南海岛礁建设前，美国与菲律宾、泰国、新加坡等国的军事联盟或军事合作关系，足以保持美国在这个海域的优势地位。然而，当中国在南海岛礁建设中适度加强海空力量后，美国在军事上的优势地位就不那么明显了，这极大地动摇了美国半个多世纪以来在南海拥有的规则制定权和秩序主导权。
  03、南海战略形势的发展走向
  一是中美在南海的战略竞争，对南海安全局势将产生决定性影响。苏联解体和冷战结束后，中美战略合作的基础开始动摇。全球反恐告一段落后，美国有精力推进围堵中国的战略。发令枪是2010年在河内举行的东盟地区论坛会议，时任美国国务卿的希拉里提出所谓南海问题议案，声称过去南海局势是稳定的，但现在不稳定了，导致不稳定的因素是中国在南海奉行的“扩张政策”，南海涉及美国重大利益，美国不能坐视不顾。自此后，美国开始把南海问题视为牵制中国的王牌。
  不过，在奥巴马政府时期，美国仍然在表面上奉行在南海领土争端问题上不持立场与用和平方式解决南海问题的政策，实际上在幕后为南海周边国家侵权行为撑腰。在2014年南海仲裁案的关键时刻，美国国务院出台第143号报告《海洋界限：中国在南海的海洋主张》，全盘否认中国南海断续线的法理基础，为南海仲裁案提供腹稿和预案。美国政府改变南海政策、赤裸裸地站在中国的对立面是在2015～2017年间，即从美国海军“拉森号”首次实施“南海航行自由行动”到提出“印太战略”，及至2020年7月13日彭佩奥发布美国的涉南海声明再次全盘否认中国的权益主张。美国频繁在南海进行军事演习和“航行自由行动”，干扰中国-东盟《南海行为准则》（COC）谈判进程，蛊惑其他西方大国在南海问题上集体发声，伺机介入中国与南海个别国家的海洋权益争端，根本目的是维护美国在南海一贯拥有的军事优势和规则制定权以及以此为基础建立起来的海洋霸主地位。
  由此，南海争端从过去中国与东盟国家的海洋权益争端，演化为中美在南海的战略博弈，南海问题因美国持续高强度干预以及西方国家的高度关注而日益错综复杂，且这种局面将会在今后一个较长时期内存在，即使美国政府更迭，美国在南海的干预行动只会变换方式，不会有所减弱。中美在南海的斗争也会在较长时期内存在。
  二是在中国与包括相关争议方在内的东盟国家共同努力下，南海岛礁争端将会在一个时期内维持据守现状。岛礁属于领土范畴，岛礁归属涉及国家领土主权，任何国家在领土主权问题上都没有妥协或退让的余地。中国政府以大量铁的事实，向世人证明南海诸岛属于中国，历史上南海周边个别国家也在外交照会和政府声明中承认了这一事实，但随着《公约》“以陆定海”原则的确立以及其赋予沿海国的巨大海洋利益，南海周边个别国家开始否认外交照会、违背“禁止反言”原则，并不断制造“伪证”表明对中国南海岛礁的历史拥有，甚至采取行动事实侵占南海诸岛。
  新中国成立后较长时期，中国受制于超级大国的军事压力，加之“文革”内耗和海上力量有限，无心也无力顾及南海诸岛归属问题，及至20世纪80年代周边安全环境逐渐缓和、海洋意识有所增强、海上力量有所加强，才实现了进驻南沙岛礁的行动。然而，中国在南沙的七礁八点面积极为有限，既不能满足驻守官兵的基本生活，更无法对南沙周边约80万平方千米管辖海域实施有效监管，对个别国家侵占无人岛礁的行为也无法予以遏制，这大概是2013年中国政府实施南海岛礁建设的真实原因所在。
  在完成岛礁的陆域吹填后，中国政府加强岛礁基础建设，改善驻军和地方政府的生活设施，同时不失时机地建设国际公共安全设施，如灯塔等助航设施，满足南海日益增大的海上通道安全需要。同时，中国军队也进行了必要的防务设施建设，如加强海警船只部署和海空情况监视设施的建设等，以制止相关国家对中国海洋权益可能的持续侵犯。
  中国有着实现中华民族伟大复兴的宏伟抱负，要在21世纪中叶实现“两个一百年”奋斗目标。从中长期看，中国将始终坚持和平发展道路，坚持以海洋命运共同体的理念和“一带一路”倡议为导向，加强中国-东盟战略互信，推进中国-东盟海洋命运共同体建设。在南海岛礁问题上，只要其他国家不侵占无人岛礁，中国即便拥有相比于周边国家的力量优势，也不会对南沙无人岛礁采取新的进驻行动，也不会轻易地对其他国家已侵占岛礁采取强制驱逐行动。当然，中国政府也希望南海相关主权声索方保持战略清醒，在涉及岛礁等重大核心利益上保持克制行为，不采取激化岛礁争端的行为。从最近几年南海岛礁主权声索方的行为来看，虽然在个别时段、针对个别问题有异常事件发生，但总体上看，相关事态仍然保持在可控范围，经过南海各主权声索方的共同努力，相信南沙岛礁争端问题在一段时期内不会对南海战略态势带来剧烈冲击。
  三是南海仲裁案的所谓“裁决”，极有可能在较长时期内对南海局势产生负面影响。2013年菲律宾发起的南海仲裁案，完全是菲律宾政府在外国鼓惑和怂恿下，单方面将中菲在南海有关领土和海洋划界的争议包装为若干单独的《公约》解释或适用问题提起仲裁。南海仲裁案仲裁庭的所谓“裁决”既罔顾中菲之间海洋争端属于领土争端，不属于其管辖范围，又背离《公约》的缔约原则、宗旨和目的，“错误地否定中国在南海的历史性权利，错误地否定中国南海群岛、中沙群岛作为群岛的法律地位、错误地将中沙群岛黄岩岛和南海群岛中的所有岛屿均认定为不能维护人类居住或其本身经济生活的岩礁”，由此可以看出，仲裁庭作出的“最终裁决”基本史料不准，歪曲历史证据，漏洞百出，全无科学性和准确性，中国不承认、不参与、不接受。尽管如此，中国需要高度警惕南海仲裁案产生的持久负面影响。未来一个时期，需要高度关注3个趋势：
  首先是菲律宾政府态度。杜特尔特政府基于中菲关系大局，大致能暂时搁置南海仲裁案，但继任政府将持什么样的态度，值得关注。
  其次是南海主要声索国和东盟的态度。由于南海仲裁案仲裁庭的“最终裁决”，能最大程度地满足南海主要声索国侵犯我南海权益的意图，因此得到了南海主要声索国的“支持”。东盟作为一个整体，也比较隐晦地表达了它的立场。
  第三是美国为首的域外大国态度。美国是南海仲裁案幕后事实推手，2020年7月13日在南海仲裁案4周年之际蓬佩奥发布的所谓南海声明，不仅明确表达了美国对南海仲裁案的支持，而且还完全脱下过去的政策伪装，彻底走到中国的对立面，而且可以肯定，美国还会不断加大对南海仲裁案的宣传力度，甚至逼迫其他西方国家追随表态。如果国际社会形成气候，也会间接“鼓励”南海主权声索国步菲律宾后尘，将南海的领土主权和海洋权益包装成对《公约》的解释问题并发起新一轮的仲裁，从而深刻影响中国-东盟全方位合作关系，为南海和平安宁增加新的不确定因素。
  四是南海周边个别国家有可能误判形势或狐假虎威，侵犯中国的海洋权益。从当前看，南海周边国家集中于经济发展的指导思想没有变，保持南海和平稳定的总体愿望没有变，因此，维护南海安宁仍然是可期待的，但下列情况也会导致个别国家误判情势：
  一是国内政局动荡，经济急剧衰退，领导人迫切需要通过对外示强来转嫁国内政治经济矛盾；二是受到域外大国的鼓惑或唆使，特别是安全承诺下铤而走险；三是受海洋利益诱惑，趁中国面临困境时试探中国的政策底线。由于南海岛礁主权问题涉及国家核心利益，中国一旦受损必然会强烈反制，在这个问题上，南海周边个别国家并无多大的运作余地，一般不会轻易走这步险棋，相比之下，海洋利益敏感度相对低一些，极有可能成为个别国家下一轮侵权的重点。从2019～2020年南海周边国家在油气资源勘探和开发等行动看，相当一部分已伸入南海断续线内。未来再度发生海洋侵权的可能性极大。
  基于国家利益的优先排序与南海地区的和平稳定大局，我国宜把握以下原则：
  一是坚守底线，坚定地捍卫国家海洋核心利益。为确保南海断续线法理基础不动摇和南海岛礁不被新侵犯这两个底线，中国要持续加大对南海海域的有效管控，防止域内个别国家在域外大国的挑拨下误判形势而采取鲁莽行动。
  二是要强化合作，把南海打造成海洋命运共同体的“样板田”。2020年11月，习近平主席在亚太经合组织会议上的讲话以及中国与日本、韩国、澳大利亚、新西兰和东盟等15国签署的RCEP文件，昭示了中国将会在坚持多边主义、自由贸易的立场上，与相关国家走合作共赢的道路。
  三是竞争与合作并举，探索与美国新政府南海防事故的新路子。中美都是大国，中美合则地区安。要努力在海上安全磋商机制的基础上，与美国拜登政府探索一条大国之间避免海上危机和冲突的新路子。
  四是采取“一国一策”，区别对待一些域外国家在南海实施的“鲁莽”政策和“鲁莽”行为，最大程度地团结一切可以团结的力量，不断扩大中国的朋友圈。
  总之，“南海是地区国家的共同家园”。维护南海和平稳定，不仅是中国与东盟国家的共同心愿，也是世界上绝大部分国家的共同心愿，只要中国与东盟共同努力，南海局势将会更稳定，中国与东盟海洋命运共同体的明天将会更美好。（来源：《学术前沿》）