朱锋：大变局下的南海局势

gecccn

朱锋（南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任）

  01 特朗普政府将疫情视为中国增强南海存在与力量的“机会窗口”
受新冠肺炎疫情影响，2020年1月23日中国武汉封城，全国上下打响抗击新冠肺炎疫情的人民战争、总体战、阻击战。彼时，美国正“高枕无忧”，时任美国总统特朗普甚至表示，新冠病毒对美国的威胁绝对不会大于季节性流感，美方在南海继续保持对华军事施压。1月25日，在中国农历新年当天，美国海军驱逐舰在西沙群岛水域对中国实行挑衅性的“航行自由行动”（Freedom of Navigation Operations，FONOPs）。事实上，从2020年1月下旬到3月中旬，美国在南海的舰机巡弋和军事演习就没有停止过。连国际媒体都惊讶地认为，进入2020年美国海军在南海的行动“更加咄咄逼人”。3月13日，美国宣布进入公共卫生紧急状态，美国政界和战略界竟然将新冠肺炎疫情视为中国在力量上加速接近美国、加速美中之间出现有利于中国的力量再平衡的故意之举，担心中国会利用疫情加紧在南海等地区的“对外军事和战略扩张行动”。新冠肺炎疫情甚至被解释为有助于加强中国的对外军事冒险主义。
  美国新冠肺炎疫情于2020年4月开始进入第一波高发期，7月～8月进入第二波，11月之后进入第三波。但是，特朗普政府不顾疫情对美国民众生命健康的危害，其南海政策反而愈发具有攻击性：
  其一，在4月2日越南渔船撞击中国海警船造成其沉没的事件上，美国高调从外交层面和政治层面批评中国，支持越南，利用该事件全力制造美国是南海争议中“弱者”的“保护者”形象。美国国务院在4月6日的一份涉及中国的声明中称：“我们呼吁中国继续集中精力支持国际社会抗击全球流行病的努力，并停止利用其他国家的分心或弱点，扩大其在南海的非法主权”。4月11日，美国22名国会议员联合发表声明，狂妄地指责中国利用疫情在南海扩大“侵略性行径”。时任美国国务卿蓬佩奥于4月23日发表公开讲话，无中生有地指责中国正“利用这次全球疫情来实现自己在南海的领土野心”。美国战略与国际问题研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）高级研究员葛莱仪（Bonnie  Glaser）在接受美国媒体采访时表示：“当看到机会时，中国就开始利用它们。我们正处在一个中国人肯定看到机会的时刻。”该研究中心专门跟踪南海局势的“亚洲海事透明倡议项目”主任格雷戈里·波林则公开宣称，北京方面的一些声明和行动“可能已经酝酿了数月或数年，但如今获得最终批准，要么北京方面认为出现了可利用的战略窗口期，要么是中国政府部门更具有民族主义色彩的行动”。
  其二，美方加大了对南海地区的海空军事巡弋和对华军事威慑，从数量和质量上全面提升美国在南海区域强硬和好战的军事存在态势。这既是为了凸显美国在西太地区作为“基于实力的地区安全秩序”维护者的地位，又是要向区域内国家传递美国不会“任由中国行动”的信号。但实际结果是，美国对南海大规模的军事介入，对南海的和平与稳定构成了重大威胁。2020年，美军派出包含5艘海军舰艇的组合编队，跟踪3月下旬开始进入南海进行正常航行演练的中国“辽宁号”航母编队，直至4月13日“辽宁号”航母编队驶过巴士海峡（Bashi Strait）驶离南海。美国海军采取这样的姿态，就是为了在南海凸显美国是“秩序维护者”的霸权地位，在中国南海权益争议上，通过直接派出军舰支持东盟国家的利益诉求的方式，持续发出美国所谓不会对中国的南海维权行动“置之不理”的政治和军事信号。2021年新年刚过，美国“里根”号航母编队就在1月23日进入南海海域。从2020年年初开始，南海已经成为美国海军舰只全球巡弋最为密集和集中的地区。这是美国在2017年12月宣布新版《国家安全战略报告》、将亚太地区作为美国全球战略重心、宣告重回“国家中心主义”的军事安全战略之后而必然采取的后续行动。
  其三，美方提前结束美国海军的疫情休整，从2020年4月末就开始重新加大对南海、尤其是对中国的军事侦查和军事威慑行动。4月27日，美国B-1B远程战略轰炸机开始重新部署到关岛基地。5月3日，两架美军B-1B轰炸机飞临南海上空。5月14日，美国印太司令部宣布，以“里根号”航母为首的美军三支尼米兹级航母（Nimitzclass Aircraft Carrier）编队重新驶回西太平洋地区，以便迅速改变美军因疫情影响在近一个多月时间内太平洋西部没有美国航母驻守的“被动状况”。5月15日，美国最先进的P8A“海神”侦察机（反潜巡逻机）携带AN/APS-154吊舱雷达（具备很强的对地侦察能力）飞临南海，甚至贴近我国海南岛领空对中国进行施压性的空中侦查和监视行动。美国三艘航母战斗群重新回到西太地区，不仅仅代表美国要在南海上继续对华进行军事施压，更重要的是为了给2020年5月20日蔡英文二度履任台湾领导人就职典礼“撑腰打气”，并防止所谓中国大陆可能对台湾当局采取军事打击行动而展示美国“挑战中国”的决心。
  其四，美军于疫情期间继续在南海执行挑衅性的“航行自由行动”。继2020年1月25日，隶属于美国海军第七舰队（US Navy Seventh Fleet）的“蒙哥马利”号独立级濒海战斗舰（Independence-class Littoral Combat Ship）擅自进入我国南沙群岛永暑礁、赤瓜礁附近海域开展“航行自由行动”之后，美军又在3月10日派遣“麦克坎贝尔”号导弹驱逐舰（USS Mc Campbell Destroyer,DDG85）擅自闯入中国西沙群岛领海。即使在美国本土疫情已经大暴发的4月28日，美军仍派出“巴里”号导弹驱逐舰（USSBarry,DDG52）闯入中国西沙群岛海域，进行了美军2020年度的第三次“航行自由行动”。2020年美舰在南海的第一次挑衅性和威胁性的“航行自由行动”选择的时间点在中国农历新年当天，最后一次“航行自由行动”的时间点则选择在西方圣诞节当日。2020年全年，美军在南海地区执行了9次“航行自由行动”，对中国的南海岛礁主权和国家安全构成了重大挑战和威胁。
  全球新冠肺炎疫情暴发以来，美国军方在南海的活动已经超越了之前的活动，包括定期舰机巡弋、执行对中国岛礁主权进行直接挑衅性的“航行自由行动”、组织多国联合军演、派遣美国海警船只到南海帮助东南亚国家进行海上执法能力建设等，进而越来越明显地转向针对中国南海岛礁采取军事行动准备，甚至是在南海和中国军方直接发生军事冲突的全面准备。美军在南海行动的各种迹象表明，其在南海的军事存在和深度介入的“实战化”转型正在加速。
  02 南海争议：疫情加剧了国际舆论的动荡
  随着新冠肺炎疫情在全球持续扩散，各国都将把更多精力投入到防疫与抗疫的过程中，但是，部分热点地区的紧张局势并没有在疫情对各国的冲击下得到缓和。尤其是南海地区，在中国率先走出疫情扩散的阴霾且逐渐恢复正常经济生产和社会生活之后，再度成为国际目光关注的焦点。以中美两个大国之间的博弈和拉锯为主，加之域内部分声索国的过激行动，使得疫情暴发之后的南海风高浪急，局势紧张程度再度升级。西方媒体和东盟国家长期以来都在追踪报道南海地区的动向，对中国的军事存在十分敏感，对中国在南海的动态也保持高度警惕。2020年中国与美国、越南、马来西亚在南海发生的摩擦和冲突，令以美国为首的西方国家和南海地区的争端国纷纷将矛头对准中国，指责中国利用疫情欲把在南海断续线和其他国家专属经济区重叠海域、迄今未能形成有效规则行动的海域，都进行“强制执法”行动，并将此变成中国南海维权的“新常态”。类似的国际舆情“一边倒”地批评和指责中国维稳与维权行动的局面，着实令人遗憾。南海域内外国家这种极端错误的看法，使得疫情暴发以来，南海再度面临持续升温的严峻态势。
  2020年4月越南渔船QNG90617TS号在西沙群岛碰撞中国海警4301号的事件，是域内与域外媒体在南海争议上一味“指责中国”的典型案例。国际媒体广泛报道了此次撞击事件，但大多以“越南渔船在争议海域被中国海警船撞击沉没”作为对事故的基本报道内容，国际媒体不仅没有客观、准确、详细地展现整个事件的过程，甚至还虚假地聚焦于有关方杜撰的所谓撞击发生那一刻“中国海警船只拒绝救援落水的越南船员”以及越南政府公开宣称落水越南船员是被菲律宾渔民救助的，这种报道显然将事故责任片面地归咎于中方。只有极少数的媒体报道了中方发言人对此事件的陈述，表示越南渔船在西沙水域非法捕鱼，在中方多次警告后依然拒绝离开，并冲撞中国海警船才导致了沉没。
  大多数域内与域外媒体只引援越南外交部发言人的声明，认为“中国船只侵害了越南在西沙群岛的主权，威胁到越南渔民的生命安全，损害了他们的财产与合法利益”，其声明更是使用了越南方面对西沙群岛的命名（Hoang Sa Archipelago），而不是通常使用的英文名（Paracel Islands）或中文名称西沙群岛（Xisha Islands）。东南亚部分国家，主要是与中国在南海地区存在争端的声索国，也针对此次事件发声，普遍表现出了担忧。有媒体报道了菲律宾外交部发言人对撞击事件的看法，菲方表示类似的沉船事件可能会削弱中国与东盟国家之间建立信任关系的可能，但是，新闻内容直接形容菲律宾与越南“坚定地站在一起”。以美国为首的西方媒体更是不吝谴责之词，公开支持越南的抗议，指责中国利用疫情在南海地区扩大控制范围、制造事端。长期关注南海问题的美国海军研究协会新闻（USNI News）甚至以尖利的措辞批评中国在疫情期间采取“萝卜加大棒”的南海战略。
  仅2020年4月，引发争议的不只中越撞船事件，中国“海洋地质8号”船只在南海地区的正常科考行动、中国“辽宁舰”在南海的正常演练也引发了中国境外媒体的高度关注。多家媒体报道称中国“海洋地质8号”科考船被监测到于2020年4月14日进入越南专属经济区，有至少一艘海警船护卫，距离越南海岸线仅158公里，而彼时越南正处于疫情防控的全国性活动封闭阶段。之后又有媒体报道，中国“海洋地质8号”驶入了马来西亚的专属经济区，十分接近马来西亚国家石油公司租用的“西卡佩拉”号钻井船，距马来西亚海岸线仅325公里。三艘美国战舰与一艘澳大利亚护卫舰随后驶往中国科考船出现的水域。虽然马来西亚政府发言人否认在该区域内发生对峙，表示“海洋地质8号”只是在进行常规行动，但是西方媒体都指责中国利用其他声索国被新冠肺炎疫情占据注意力的时机，在南海推进军事存在，呼吁中国停止对东南亚邻国的“霸凌行为”。事实是，“海洋地质8号”进入的水域为中国、越南和马来西亚的争议区域，但在境外媒体的报道中，都明确强调中国船只闯入的是他国的专属经济区。
  随着新冠肺炎疫情在美国军队中扩散，昔日巡弋在太平洋、印度洋的“罗斯福”号和“里根”号航母均在检测到规模性士兵感染后停止了航行。中国的“辽宁号”航母编队于2020年4月自西太平洋往南海海域展开常规训练，包括穿越了宫古海峡（Miyako Strait）、巴士海峡和台湾海峡。然而，这一中国常规性海上演练行动却遭到了西方媒体的猛烈“攻击”。日本媒体在对此报道时称，此举“引发了邻国的批评，担心中国借其他国家被疫情占据注意力时，强化对争议水域的控制”。然而讽刺的是，疫情并没有阻止美国第七舰队在南海地区展开行动，“美利坚”号（USS America LHA-6）两栖攻击舰、“邦克山”号（CG-52）导弹巡洋舰、“巴里”号驱逐舰等都是疫情期间在南海地区十分活跃的美国军舰。中国媒体与境外媒体都高度关注美国军舰与中国“辽宁舰”先后穿越台湾海峡的情况。4月28日，中国国防部发言人表示，美国“巴里”号驱逐舰在穿越中国西沙群岛水域时，南部战区指挥部迅速协调集结空中和海上力量，在识别舰船后进行警告，并将其驱逐。美方也在同日作出回应，证实“巴里”号驱逐舰在越南临近水域按计划执行“自由航行行动”，但“并未遇到来自中国军舰和军机的任何不安全、或不专业行为”。这事实上是美军2020年在南海进行的、旨在挑战中国国家主权与国家安全的第三次“自由航行行动”。即便是面对疫情造成美军在印太地区海上力量变弱的情况下，美国依然在南海如此猖狂，其在西太平洋的霸权心态可见一斑。
  03 南海局势未来风险研判
  全球新冠肺炎疫情暴发以来，南海局势的严峻现实和复杂程度，预示着未来南海走势可能出现新的风险点。准确和清晰地梳理未来南海潜在风险点，早做准备，是下一步处理好南海问题的关键：
  首先，美国将继续大力加强在南海的军事活动，不单单会增加在南海常规游弋的舰机数量，更有可能会升级在南海地区舰艇的规模和质量，将全球最先进的舰机和装备投入到南海。2020年5月，美国B1-B远程战略轰炸机开展的对南海区域的高密度、常态化空中巡弋，就是上述潜在风险的一个重要标志。与此同时，美军也将扩大与东盟国家和其他域外国家的联合军演规模。2019年8月，美国派出水面舰艇部队参加了与东盟国家自冷战结束以来在南海的首次联合军演。2020年10月，美国和东盟国家举行的南海联合军事演习不仅没有因为疫情推迟，规模反而进一步扩大。为了拉拢东盟国家和美国共同在南海“遏制中国”，美国正在游说越南向美军开放金兰湾海军基地，并试图说服菲律宾增加美军舰机在菲律宾的部署。
  如果美国的目的得逞，将意味着1992年～1993年美国关闭菲律宾苏比克湾和克拉克两大军事基地的行动重新逆转，标志着美军在冷战结束30年后彻底“重回南海”，重新在南海常态化驻扎舰机和使用固定军事基地。2021年新年伊始，美国“里根”号航母战斗群进入南海巡弋，向中国示威。南海是美国这艘核动力航母在海外轮转巡航最集中的区域。与此同时，在美国的煽动和怂恿下，英国、法国和德国也都于2021年表态要向南海派出军舰。2021年1月，英法德三国继2020年8月之后，再度向联合国提出外交照会，强调2016年的菲律宾“南海仲裁案”裁决（下文简称“南海仲裁案”）是“国际法规则”。种种迹象表明，域外势力介入南海争议的态势有可能进一步扩大。
  其次，东盟国家将更多求助于联合国等国际机构，重申和强化自身对南海的岛礁主权与海洋权益主张，挑战和否定中国的南海诉求，企图将南海主权和海洋权益争议进一步“国际化”，借助国际机构的影响力来排挤中国的南海维权主张和行动。2019年12月，马来西亚向联合国大陆架界限委员会提出照会，要求确认马来西亚北部专属经济区界限可以按照其大陆架延伸方案扩展到200海里以外，以确保即便马来西亚的北部专属经济区进入中国的南海断续线海域，仍然具有合法的海洋权益。2020年2月，越南向联合国秘书长提交信函，对越南东部专属经济区划分作出了同样的说明和要求，“提请”联合国秘书长“过问”。马来西亚和越南的上述行动，都遭到了中国在相关国际机构中的有力驳斥。但是，东盟国家并没有停止类似行动。2020年5月末，印度尼西亚政府专门致函联合国秘书长，要求否认中国在南海断续线拥有合法的历史性权利。印尼在函件中还专门提出，雅加达尊重并接受2016年的菲律宾“南海仲裁案”裁决。
  2016年的菲律宾南海仲裁闹剧发生后，中国在国际舞台上进行了有力的斗争，目前仍然公开坚持“南海仲裁案”裁决的主要是美国、日本和澳大利亚等西方国家。此次印尼致函联合国秘书长，公开挑明印尼接受“南海仲裁案”裁决，并要求联合国秘书长“监督执行”制裁裁决，充分表明部分东盟国家急于想要通过重提2016年菲律宾“南海仲裁案”裁决来“否定”中国在南海断续线内水域的历史性权利。这很可能引发菲律宾杜特尔特政府在国际层面以及双边关系层面再度大谈2016年的“南海仲裁案”裁决。为“南海仲裁案”“翻案”，是当前部分东盟国家想要在南海主权和海洋权益声索中置中国于“劣势”的利益需要。如果我方无法扭转这种被动局面，中国-东盟的“南海行为准则”磋商和中国在南海主权争议的外交与舆论斗争，都将持续处于被动局面。
  再次，越南等国有可能重新将中越南海岛礁主权和海洋权益争议诉诸国际仲裁或司法，南海争议的“法律战”不排除重燃战火的可能性。各种信息表明，越南正在南海主权和海洋权益争议上多方“下注”。既要维护与中国的友好合作与紧密的经贸关系，又要不断加大对美日印等国的战略与安全依赖；既要与中国保持沟通与对话，又试图全力推动2016年菲律宾“南海仲裁案”裁决“死灰复燃”，使之成为解决南海争议的“基本规则”。事实上，早在2019年下半年，越南国际法学会已经发出了为诉讼准备的文告，越南政府于2020年年初便开始与自2013年起就代理菲律宾“南海仲裁案”的美国“福利·霍格律师事务所”联系，有意向聘请帮助菲律宾“打赢”2016年“南海仲裁案”的美国律师雷切勒（Paul Reichler）继续受理准备中的越南“南海仲裁案”。越南的这一想法，得到美国的大力支持。但是，南海主权争议如果再度被拖入国际司法仲裁，中国在南海的维权主张与维稳行动将重新面临国际舆论的动荡与法律的挑战。
  最后，随着新冠肺炎疫情的全球爆发和持续蔓延，全球化进程进入调整期是大概率事件。面对疫情带来的全球经济危机和全球化的低潮，加强区域化是重要的应对之策。尤其是加强产业链、供应链和价值链的区域整合，是克服全球化低迷态势的重要出路。持续的南海主权争议和维稳的严峻态势，不仅将增加美国等西方大国在南海插手的机会，也将给推进包括东南亚国家和东北亚国家在内的东亚区域化进程带来重大阻力。当前，东南亚国家已经取代美国，成为中国第一大进出口伙伴，彼此的市场和贸易依赖性在不断增强。南海主权争议如果进入新的“高对抗期”，将给中国促进区域合作的努力带来难以避免的重大政治阻碍和外交阻力。南海局势已经成为亚太区域秩序演进的核心要素之一。对南海争议的战略认识有必要跨越单纯的主权与海洋权益争议，转变成为中国主动塑造周边环境安全与区域秩序的中心环节。
  04 结论
  世界正在经历百年未有之大变局，大国战略竞争进入全面要素对抗时代，突如其来的新冠肺炎疫情加速了世界格局转型和国际秩序变革，给未来国际政治走向带来重大影响，也更新了地区问题论域，在此背景下，南海局势出现了一系列新问题和新特点。新冠肺炎疫情对于全球与区域战略格局的冲击和挑战是十分明显的，也是非常特殊的。探其究竟，是由于特朗普政府疯狂打压中国、实行情绪化的对华“疫情报复”，造成大国关系紧张，使得东盟国家在维护区域稳定、合作与繁荣的战略目标与在南海争议上排挤中国的主权与海洋权益主张之间，找到了新的政治空间。尽管2020年中国和东盟的抗疫合作取得进展，但是，东盟10国强势让2016年菲律宾“南海仲裁案”“死灰复燃”的努力竟然开始“沆瀣一气”“齐头并进”。与此同时，美国等域外大国因疫情激化的“中国焦虑”持续发酵，错误地将新冠肺炎疫情解读为中国进一步缩短与美国力量差距的“机会之窗”，故而进一步利用南海争议、扮演所谓不可撼动的“老大角色”。这些因素都正在使得南海局势更加紧张和动荡。
  南海局势的复杂性不能低估，南海主权与海洋权益争议在疫情暴发的特殊时期所具有的煽动力更不能忽视。近十年来，南海问题始终是美西方诋毁和打压中国的“战略抓手”。疫情期间，南海维权与维稳的新问题、新特点、新挑战，在很大程度上成为中国与西方舆情斗争的重要“节点”。对中国来说，真正的战略机遇，是进一步延续中国和东盟抗击疫情合作的强劲势头，以早日取得地区性合作抗疫斗争的胜利，并以此为契机，在共建“一带一路”、推进南海蓝色经济伙伴关系、加快地区贸易自由化进程等领域深化交流与合作。我国的各大媒体和专家学者应该通过多种渠道和多种形式，在东盟国家中传递中国声音，讲好中国故事，坚决反击美国借疫情抹黑和“污名化”中国的图谋，打赢这场南海维权的国际舆论战和政治战。
  中美在南海的博弈和斗争是长期化的，争取东盟国家对中国立场和主张的支持，具有战略意义。疫情期间的南海争议事件，有可能成为未来中国-东盟对话的议题，我方要做好应对准备。目前，南海争议是被美西方排在“疫情追责论”之后第二位“污名化”中国的问题领域。推动中国南海政策国际话语权的建设，甚至准备好应对中国南海政策国际话语权的斗争，已经刻不容缓。关键是要真正把中国人民的爱国热情调动起来，鼓励中国社会力量在话语权斗争中发挥更大作用。
  南海局势正在进入大国战略博弈、亚太区域国家利用中美对抗来最大限度维护自身利益的“新常态”，未来的南海维稳与维权需要中国和周边国家一起共同建设“新规则”。推动中国-东盟“南海行为准则”（COC）磋商，是管控南海争议的焦点之一。由于新冠肺炎疫情的冲击，2020年COC磋商几乎停滞，2021年COC磋商进程恢复的紧迫性不断上升。但是，因为东盟国家力图将2016年的菲律宾“南海仲裁案”裁决加进解决南海争议的“国际法规则”，COC磋商确实已经进入需要重新论证和探讨规则体系和执行机制的新阶段。2020年中国-东盟COC谈判推迟，这恰恰是美西方想要看到的，也是作为2020年东盟轮值主席国的越南想要达到的，2019年11月中国-东盟所确立的“三年时间段”内完成COC磋商的难度已经空前上升。虽然，在疫情冲击下，南海局势出现大国竞争加剧、区域国家外交主动性上升的今天，COC磋商的规则体系与执行机制缓一缓、放一放，并非坏事，但是，中国捍卫南海岛礁主权与海洋权益的决心绝不动摇。
  南海问题的演变越来越事关中美大国竞争的战略走向与中国周边安全进程。2021年新年伊始，中国国务委员兼外交部长王毅出访东盟三国，展示了中国外交在踏上这一新征程中的新高度。因地制宜、掌握主动、主动铸造亚太地区安全与经济秩序的新规则和新架构，是在以习近平外交思想的指引下，推进新时代中国特色大国外交，推进国家安全与国家利益建设的新征程。（来源：学术前沿）