完善国家物资储备体系对畅通国民经济循环意义重大

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唐珏岚（中共上海市委党校（上海行政学院）经济学部主任）

  01 新发展格局需增强产业链、供应链韧性
  构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是我国经济发展进入新阶段、培育国际经济竞争新优势的必然选择。构建新发展格局的关键在于畅通国民经济循环，其中，有韧性的产业链、供应链是畅通国民经济循环的基础与前提。
  增强产业链、供应链韧性是畅通国民经济循环的必然要求。
  按照马克思主义政治经济学的社会再生产理论，在国民经济运行中，生产、分配、交换、消费四个环节并不是孤立存在的，而是一个相互促进、相互制约的有机统一整体。其中，生产环节是国民经济循环的起点，决定着后面三个环节的对象、水平、结构与具体形式。有韧性的产业链、供应链是稳定生产、畅通循环的重要基石。
  近年来，我国领导人在多个场合用“韧性”说明中国经济的特点。2020年2月18日，国家主席习近平在同英国首相约翰逊通电话时说到，“中国经济韧性强劲，内需空间广阔，产业基础雄厚，我们有信心、有能力实现今年经济社会发展目标”。2020年5月22日，国务院总理李克强在十三届全国人大三次会议上表示，“我们统筹推进疫情防控和经济社会发展，及时有效促进了保供稳价和复工复产，我国经济表现出坚强韧性和巨大潜能”。2020年7月30日，习近平总书记在主持召开中共中央政治局会议时指出，“我国经济韧性是强劲的”。同年召开的十九届五中全会再次强调，我国发展仍然处于重要战略机遇期，“经济长期向好，物质基础雄厚，人力资源丰富，市场空间广阔，发展韧性强劲”。“韧性”已成为概括新时代中国经济发展特征的重要概念与构建新发展格局的必然要求。
  根据《现代汉语词典》的解释，“韧性”意指物体受外力作用时，产生变形而不易折断的性质。这一概念广泛应用于生态学、社会学、工程学、经济学等领域。产业链、供应链韧性强调的是在遭遇冲击后，产业链、供应链能够及时抵御、吸收、快速适应并作出有效反应的能力。有韧性的产业链、供应链能减轻外部冲击带来的经济损失，并在抵御、吸收冲击时获取新的发展机遇。从静态的角度看，产业链、供应链韧性能保证在极端情况下生产有效维持、流通高效顺畅。从动态角度看，产业链、供应链韧性具备“黑天鹅”事件来袭时正常运转的维持力，短暂“断链”后的复原力，以及实现适应性发展的转型力。
  增强产业链、供应链韧性，有两方面的要求：
  一是确保产业链、供应链安全稳定；
  二是提升产业链、供应链竞争力。
  只有稳定产业链、供应链，才能联动各个生产环节，为畅通国民经济循环提供基础与保障；只有提升产业链、供应链竞争力，才能形成我国参与国际合作与竞争的新优势。
  我国产业链、供应链存在脆弱性。
  经济全球化时代，一国经济循环并非封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环，全球经济紧密联系在一起，各国的生产、分配、交换、消费环节均已延伸到国外。世界经济交织成一个相互依存、相互融合的有机整体，同时也加大了一国经济的脆弱性。任何一个经济体特别是作为全球供应链、产业链关键环节的经济体发生暂时的生产停摆或采取严厉的贸易限制，都会给其他经济体构成巨大的外部冲击，尤其是对外依存度高的国家面临的“断链”风险更大。
  作为一个开放型经济大国，当前我国产业链、供应链存在着明显的脆弱性：
  一方面，我国产业链、供应链面临着诸多“卡脖子”问题。
  这种“卡脖子”问题主要表现为产业链、供应链的关键环节受制于人。比如，在农业领域，种源安全缺乏保障。种子是一国农业发展的“芯片”，但近年来国外种业巨头来势汹汹，企图控制我国种业市场，一大批洋种子已渗透到国内田间地头。此外，部分农产品严重依赖进口。目前除水稻、小麦、玉米三大主粮外，我国其他农产品均严重依赖进口，其中食用植物油进口依存度超过60%，大豆更是超过80%。又如，在工业领域，一些关键技术、核心技术受制于人，部分关键元器件、零部件、原材料依赖进口，“缺芯少基”现象普遍。再如，能源资源领域，我国是全球第二大炼油国和石油消费国、第三大天然气消费国，但石油对外依存度达70%以上，天然气对外依存度超过40%。因此，来自产业链、供应链上游的任何外部冲击，都有可能威胁到国内经济安全。
  另一方面，威胁产业链、供应链稳定的外部不确定性因素明显增加。
  比如，由于万物互联，一场网络黑客攻击可以使受攻击的国家经济陷入瘫痪；由于社会流动性提高，一种未知的病毒可以引发烈性传染病大流行；由于全球经济相互依存，一场境外工厂罢工或矿山事故可以造成一国生产梗阻……“黑天鹅”事件总是发生在意想不到的地方。2020年，在新冠肺炎疫情全球蔓延、贸易摩擦不断升级的冲击下，我国产业链、供应链上游供给不畅甚至“断链”情况时有发生。疫情影响下的全球经济复苏前路漫长且易受挫折，一部分国家为了有效防控疫情，从采用单向限制性手段逐渐转向双向、多边的严格管制措施，不仅造成贸易成本大幅上升，还加大了全球产业链、供应链“缩链”甚至“断链”风险，而这又进一步传递到我国参与国际分工的相关领域与企业，对我国产业链、供应链带来严重冲击。从国际贸易环境来看，如果中美经贸领域的摩擦进一步扩散，美国对中国科技领域的打压与遏制进一步升级，未来我国可能将面临更为激烈的博弈手段、更难应对的博弈策略，产业链、供应链依赖境外的产业将面临较大困难。
  面对外部诸多不确定性挑战，增强产业链、供应链韧性，确保在关键时刻不掉链子且能自我循环，巩固提升产业优势，这是中国作为超大规模经济体必须具备的重要特征。
  02 国家物资储备具有增强产业链、供应链韧性的功能
  20世纪30年代，在吸取第一次世界大战教训的基础上，许多国家出于备战需求纷纷储备石油、铝、铬等物资。如今，各国物资储备的目的已不限于军事需求，而是从国家安全全局出发考虑，将物资储备作为国防建设和经济社会稳定发展的重要物质基础、国家综合实力的重要体现，以及彰显国际竞争力的重要标志。加强物资储备已成为世界各国的普遍共识。
  国家物资储备的基本内涵。
  不同于一般的物资，国家储备物资，“是指由中央政府储备和掌握的，国家安全和发展战略所需的关键性矿产品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物资”。相应地，国家物资储备是指以政府为主体，以保障国家安全、维护社会稳定为目的，有计划地储备关系国家安全和发展战略所需物资。在遭遇战争、传染性疾病、自然灾害等突发事件时，储备物资可发挥保障物资供给、维护社会稳定的作用；在事关国家重大战略、国际竞争力的领域，储备物资可体现国家威慑力与反制力。
  国家物资储备对产业链、供应链韧性的支撑作用。在国内经济发展不平衡不充分问题仍然突出、外部环境不稳定不确定因素明显增多的环境下，国家物资储备将发挥“稳定器”“蓄水池”功能，是增强我国产业链、供应链韧性的重要支撑与保障：
  第一，国家物资储备能提高本国产业链、供应链应对突发事件的能力。国家进行物资储备的目的主要是为了满足未来经济发展的需求和应对突发性事件带来的冲击，是对未来可能发生的供给不足提前进行的防范性物资安排。在发生突发事件时，国家可以通过投放储备物资的方式降低本国产业链、供应链所受的冲击，增强本国经济应对外部冲击的防御、吸收能力，进而稳定市场主体对本国经济发展的预期。
  第二，国家物资储备能增强宏观经济调控的有效性。在市场经济条件下，市场机制具有一定的自发性、滞后性与盲目性，进而造成经济的周期性波动。政府往往通过宏观调控平抑市场波动，其中，国家物资储备可以弥合、平抑供求差异，是保障市场供应、稳定市场价格的特殊力量。国家物资储备往往以逆风向行事为特征，即当市场供过于求、价格低落时，政府通过收储提振经济；当市场供不应求、价格高涨时，通过投放储备物资给市场降温，防止市场出现大起大落的情况。由于国家储备物资的采购、存储、调用不必经过市场配置与社会分配，必要时可以直接将关键物资投放到市场甚至不必通过市场交易发放给特定对象，这种一般宏观调控手段所不具备的快速响应能力，有助于产业链、供应链稳定发展。
  第三，国家物资储备有助于培育国际竞争优势。一国产业链、供应链过度依赖外部资源与市场，容易受制于人，进而影响本国经济稳定运行。国家物资储备能提升本国在国际市场的话语权与对资源的定价权，也能增强一国参与国际博弈的能力。在遭遇“断链”等极端冲击时，储备物资的投放可确保本国产业链、供应链安全稳定，尤其是通过增强战略物资储备，可拉紧国际产业链对本国的依存关系，形成对外方人为“断链”的强有力反制和威慑能力。
  上文简略分析了国家物资储备对产业链、供应链韧性的关键支撑作用，这些作用包括对抗外部冲击的应急保障功能、稳定生产流通的宏观调控功能和应对国际博弈的威慑反制功能，确保极端情况下产业链、供应链不“断链”，或即使中断也能及时自我修复，并能快速适应变化实现新发展。
  当前我国物资储备体系存在的不足。
  要发挥国家物资储备对经济社会“压舱石”“稳定器”作用，必须树立系统思维，构建统一的国家物资储备体系。国家物资储备体系是物资储备管理部门为了维护国家总体安全，以物资储备为中心工作，依照物资的流动方式，使与储备有关的所有管理活动、要素资源、环节过程协同运作的整体系统。完善的国家物资储备体系具有储备主体多元参与、管理部门协同运作、内容环节覆盖全流程及管理方式动态化等特征。
  新中国成立之初，面对严峻复杂的国际局势和百废待兴的国内经济状况，党和政府高度重视储备工作。1951年，政务院财政经济委员会和财政部首次提出建立国家物资储备的建议。1952年开始建设储备仓库，并利用国家预算拨专款收储物资。1953年国家物资储备局作为政务院的一个独立局正式挂牌成立，标志着我国有了专门的物资储备机构负责国家物资的收储、轮换和日常管理工作。60多年来，我国物资储备体系在支持国防和军队建设、应对突发公共卫生事件和重大自然灾害、确保国民经济健康稳定发展方面作出了积极贡献。
  但2020年新冠肺炎疫情暴发之初，国内出现的医用设备、防护服、口罩等物资频频告急，以及产业链、供应链一度面临的“断链”风险，反映了我国物资储备体系仍存在突出短板，还不能很好满足增强产业链、供应链韧性的需要。当前我国物资储备体系存在的问题，主要包括以下方面：
  第一，储备管理协同不足。目前我国的物资储备管理体制已较为全面地涵盖了不同区域和层级，但尚未形成纵横联动的物资储备格局。就纵向而言，尽管已经形成了从中央到地方的三级垂直管理体制，但分级管理还不够科学高效，分级动用机制还不够完善；从横向协调来看，相关部门和储备管理机构之间的会商协作还不够灵活畅通，难以实现物资综合性和应急性的高效配置。
  第二，储备主体单一化。我国物资储备一直以政府储备为主，社会储备发展相对滞后，其优势在于高度集中，能够及时作出决策应对突发事件。但储备主体单一化导致了以下问题：一是国家储备物资的储备场所和日常管理所需资金完全由国家财政负担，给国家财政带来巨大压力；二是储备物资运行管理带有较强的行政色彩，市场机制在国家物资储备运作管理中运用不充分。政府储备物资的采购，长期以来都通过指令性计划进行，物资采购项目与资金都需要经过层层审批，有些物资因储存过久，在品质上达不到使用要求，而有些物资，比如新经济、新技术、新产业发展所需的物资又难以及时储备，造成已有储备物资的品类、规模与增强产业链、供应链韧性的需求之间仍有不小差距。
  第三，能力储备是短板。不论是储备规模还是结构，仅仅依靠实物储备难以满足因突发性事件所产生的突发性物资需求。能力储备可有效弥补实物储备之不足。作为一种特殊的储备模式，能力储备是储备管理部门通过与企业签订合同的方式，储备可快速用于生产的机械设备、生产线、原材料、人员以及先进的生产技术等，确保企业及时增产或转产，生产供应相应物资以应对突发事件产生的突发需求。但目前我国的能力储备相对不足，在“一张网”统筹相关要素方面还有欠缺，在法律法规方面还不够完善，缺乏具体操作指引。
  第四，资金来源渠道狭窄。目前，我国物资储备资金主要来源于政府的财政拨款，总体上用于物资储备的财政资金支持不足。我国粮油物资储备支出额从2015年的2613.09亿元减少到2019年的1897.11亿元，减少了27.4%；同期，粮油物资储备支出占一般公共预算支出的比例也呈逐年下降之势，由2015年的1.49%下降到2019年的0.79%。储备资金的大幅缩减导致物资储备的品类偏少、总体规模偏小，难以确保极端情况下国民经济循环之需。更何况，储备物资的收储与动用通常会受到不确定事件的影响，但财政资金的使用一般需经过人大审批，进而使得储备物资无法对突发事件作出快速反应。
  03 完善国家物资储备体系的对策建议
  从提升我国产业链、供应链安全稳定性与竞争力的现实需求出发，针对当前我国物资储备体系存在的突出问题，应着重从以下四方面完善国家物资储备体系，增强物资储备对产业链、供应链韧性的支撑保障功能：
  一是建立统一高效的物资储备管理体系。储备物资的动用涉及多个部门，有关部门既要各守其职，还要加强协同运作。需要动用储备物资的紧急状态往往具有发生突然、成因复杂、危害严重的特点。在突发事件发生时，为维护产业链、供应链稳定，储备物资的调用是带有应急性质的，必须快速响应。所谓“快速响应”，就是在关键时刻，储备物资能“拿得出、调得快、用得上”。储备物资的生产、收储、调用往往涉及多个部门、多个环节、多个储备物资品种及储备运行管理的多种资源。因此，健全国家物资储备体系关键是建立起一个超越部门利益的统一高效的物资储备管理体系，能统筹管理分散在不同部门的储备物资，并构建跨层级、跨部门协调机制，促使各部门跳出自身的利益诉求密切配合，发挥“整体大于部分之和”效应。
  二是壮大社会储备力量。国家物资储备的主体无疑是政府，但从储备方式来看，除了国家储备（中央和地方政府的专项储备），还有企业储备（包括法定储备与商业储备）及家庭储备等。一旦企业与家庭储备的数量发生变化，国家物资储备的规模就会受到影响。因此，完善的国家物资储备体系，应是一个政府储备与家庭储备、企业储备有机结合的体系。运用政府储备、企业代储、协议储备、家庭储备等各种方式，逐步构建起多元主体参与的国家物资储备体系，这既能减轻物资储备的财政资金负担，又可提升物资储备对不确定事件的响应能力。国家物资储备具有公益性，而企业是经济主体，两者之间有时不可避免地会产生矛盾，对于这一矛盾的破解，一方面，应鼓励企业切实承担社会责任，另一方面，政府在资金、政策上应为企业储备提供相应支持。比如，政府可以联合相关企业，通过给予企业仓库建设补贴等方式，利用企业周转库存实现国家储备物资的动态轮换。
  三是坚持实物储备与能力储备并重。实物储备是关键时刻应急保障的第一道防线。在紧急事件发生时，调用实物储备能迅速起到稳人心、强信心的作用。与此同时，要积极利用投放实物储备所争取到的时间，迅速启用能力储备，组织短缺物资的集中生产与应急采购。如果说实物储备构筑起应对紧急状态的第一道防御线，那能力储备则是事关应急物资补给的生命线。能力储备通过提升供应弹性，进而增强产业链、供应链韧性。大规模能力储备的释放，体现的是一国包括生产制造、交通运输、人力动员等在内的强大综合实力。我国可根据突发事件产生的需求，建立一批战略储备生产线，平时用于军用产品生产，发生突发事件时可转为民用，尤其是应在国民经济运行的重点产业领域加强能力储备，保证在重大紧急情况下能快速有效地组织产业链、供应链上下游各环节开展生产。
  四是拓宽储备资金来源渠道。资金是完善国家物资储备体系的关键保障。建议设立专项物资储备基金，该基金来源除财政拨款外，还可来自储备物资轮换中产生的盈利、储备资产经营收入等，并在一定条件下，探索国家物资储备基础设施商用租赁模式，产生的租赁费用也可充实储备基金。同时，统筹安排各类储备。物资储备、外汇储备、黄金储备，都是一国储备的重要组成。作为一个开放发展的超大型经济体，我国物资储备体系的构建不应局限于国内的资源与生产能力，而应放眼世界，特别是通过对庞大外汇储备资源的战略性运用，在全球范围内采购国计民生所需的资源与物资。这既能避免“钱多了咬手”，达到外汇储备运用多元化目标，也能实现储备物资来源多渠道、增强本国物资储备资金实力的目的，为产业链、供应链韧性提供坚实支撑。 （来源：《学术前沿》杂志2021年3月（上））