新发展格局下构建物资储备体系研究

                               
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　　物资储备体系是实现国家安全战略和地方安全目标的重要物质基础。中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，要加快健全统一的战略和应急物资储备体系。新发展格局是构建物资储备体系的基础条件和有利环境。坚持贯彻系统观念，积极探索构建物资体系、保障体系、治理体系和支撑体系思路举措，对于充分利用和发挥市场机制功能作用，加快构建物资储备体系具有重要意义。

　　一、构建与市场资源相适应的物资体系

　　健全品类是起点。我国物资储备主要区分战略和应急两个维度，决定两个维度的主要因素是政府实现总体安全和局部安全目标责任要求。品类是对物资储备“质”要求，是实现安全目标的物质前提。收储主要是取决于市场资源的余缺。健全品类应当从四个方面入手。搞好情势研判。坚持安全底线思维，把握政治安全、军事安全、经济安全、社会安全与物资储备关联性，在收集经验数据的基础上，加强对未来情势科学研判，为确定战略和应急两个维度物资储备品类提供科学依据。摸清市场底数。统筹需求与可能，把应对安全所需的物资储备建立市场资源基础上，充分用好两个市场和两种资源，加强市场宏观监测，为编制物资目录提供准确基础信息。健全指导目录。发挥中央在物资储备中指导地位，建立物资储备的专业智库型机构，推动物资储备品类顶层设计，把战略和应急物资品类编入国民经济和社会发展中长期规划之中，增强收储物资品类权威性指导性，减少各自为阵和重复收储而造成行政资源浪费。鼓励地方储备。统筹中央与地方储备，鼓励地方根据灾情、商情和资源禀赋，确立具有地方特色物资品类进行自主储备，形成中央与地方储备优势互补。

　　确定规模是关键。物资规模是发挥储备效能的物质力量。规模是对物资储备“量”要求，是储备实力和应急能力的物质基础。确定合理储备规模迫在眉睫。设定数量标准。中央根据国家战略需要，明确中央和地方储备功能定位，规划设计全国储备总规模，确定中央和地方储备通用物资标准；地方在落实中央下达储备规模的基础上，综合本区域人口、灾情发生频次、地缘安全需要和财政承受力等情况，确定本区域自主储备物资标准。建立资金来源。改进政府拨款方式建储增储，创建“国家标准+地方自筹”组合方式筹措资金，推动政府与企业合作、市场与计划并行，发挥企业在承储中主体地位，实现政府储备资金筹措帕累托最优。畅通物资循环。政府采取无论建仓储备还是委托企业储备，都需要通过市场采购物资和服务，包括实体形态和虚拟形态。推进“放服管”改革，引进市场竞争机制，吸引更好更优企业参与提供物资和服务，扩大有利于政府储备的营商环境。

　　优化结构是目标。确定层级比例。我国战略物资以中央储备为主和以地方代储为辅，救灾、抗旱物资按中省市县四级储备；生活类物资根据本区域居民消费禀好和产销比，确定储备粮食品类结构比例；生产类物资根据本区域自然资源占有量，确定地方储备比例。统筹布局重点。坚持储备实力与应急能力有机统一要求，中央应当统筹战略物资储备在全国合理布局设点，应对保障战略方向和区域重点，尤其把应对保障超大城市和城市群物资储备安全保障作为布局重点；地方应当统筹重要物资储备在本区域合理布局设点，县级物资储备达到“一县一企”和“一企多点”标准。实施跨区联储。应对跨区重大安全风险，打破行政区划界限，建立跨省跨市跨县联合物资体系，分摊物资储备任务和责任，减少物资储备投入和重复建设，形成适应跨区协同的储备实力和应急能力，实现跨区物资储备结构优势互补目标。

　　二、构建与市场功能相适配的保障体系

　　确立企业支柱地位。我国现有的物资储备主体包括政府、企业、家庭和公益组织四个类别，前两类物资储备在实施军事战略保障、维护经济社会稳定和救援重大灾情疫情中应当发挥更大作用。政府储备可分为由政府所属事业单位承储和下达指标由企业承储或代储，但前者承储对象是部分应急物资，全部粮食、重要商品和部分应急物资是由企业承储或代储。事实证明，企业在物资保障中起着越来越重要作用，确立企业在物资储备中支柱地位势在必行。坚持政府主导。把牢在构建保障体系中主动权，确定政府在储备物资品类、规模、结构和计划、收储、轮换、动用中指令性主导地位，所有政策性储备物资权归属政府。加强政企合作。为适应重要商品物资保质保鲜需要，政府应当委托企业代储，以期权契约模式加强政企合作，共同分摊政府物资储备责任。建立动力机制。政府采用出台优惠政策，拨付财政补贴、利息补贴，颁发荣誉奖励等举措，催生企业承储管储内在动力。

　　发展壮大储备实体。发展壮大储备实体旨在解决储备能力短板问题。应当从三个方面切入，壮大涉储产业。推动物资储备方式改革创新，扩大国有储备企业投融资范围，发挥国有储备企业产业放大聚合优势；借鉴其他领域国有企业改革经验，逐步放开非国有企业进入非重点战略物资储备领域，发挥非国有企业在涉储产业中鲶鱼效应。推动储能升级。按照信息、智能、绿色、标准要求，加快改造国有老旧库，不断提升物资储备设施现代化水平；采取划转、市场化处置等改革方式，盘活国有闲置土地库房，推动国有储备资产提质增效；推动财税补偿政策手段创新，激励储备企业自主改造升级和吸引社会资金参与储能改造升级。补齐产能短板。坚持以应急物资“峰值”需求为指引，按照产供需路线，推动扩大产能工作前置，确保应急物资产能全面达标。

　　完善政府调控举措。传统的物资储备体系主要包括收储发等三个功能，现代条件下应当新增应急措施、维护保养、组套包装、流通加工、分拣配送、信息管控等要素。构建保障体系旨在关键时刻拿得出、调得快、用得上，而完善政府调控举措则旨在关键时刻调得快。加强信息管控。推动政府、企业和公益组织协作，搭建政府—企业—市场信息管控平台，实现市场或居民或灾民对物资需求感知和储备资源掌握，为物资应急保障提供精准信息和科学依据。建设现代物流。按照中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指引，充分利用要素市场功能，积极运用大数据、区块链等数字技术，推动储备物资配送信息化智能化精准化。完善应急机制。建立物资管理部门与应急管理部门协作联动工作机制，完善分类分级物资保障应急预案；按照防范重大风险、服务国防和军队建设、应对突发事件和军事行动、参与宏观调控、维护国家或区域安全要求，建设物资保障应急能力。

　　三、构建与市场规则相贯通的治理体系

　　坚持党的领导。坚持以人民为中心的发展思想，在推动国有储备企业改制过程中，确立党委领导在公司法人治理结构中合法地位，落实《资产法》确定的重大资产变更和重要人事变动应当通过党组织审议，其他重大事项由董事长决定但向党组织报备，确保人民储备为人民。落实组织原则。坚持党组织在议事决定中贯彻民主集中制原则，用党内民主带动行政民主，发挥党组织联系最广泛人民群众作用。创新用人模式。坚持党管人才干部原则，管住领导干部这个“关健少数”，探索大型国有储备企业主要负责人跨企轮岗制度，确保从选人用人制度上防腐止腐。

　　落实改革举措。构建治理体系重点推动三个改革有效衔接。深化国企改革。加快完成物资储备领域国有企业公司制改革和国有资产集中统一监管改革，落实政企、政资分开和政策性与经营性职能分开要求，使国有企业成为合格的市场主体和专司政府储备职能的承担主体。深化职转改革。坚持以“放管服”改革为导向，推动管理型政府向服务型治理型政府转变，适应粮食和重要商品物资“产购储加销”市场治理需要，从体制机制上为各类储备企业主体松绑，吸引更多市场主体进入储备领域创业。深化商事制度改革。按照“证照分离”改革要求，推进物资储备领域涉企直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺和优化审批服务四种方式改革，加强对储备企业事中事后监管，营造有利于建储兴储的商事环境。

　　强化依法治理。推进物资储备治理体系和治理能力现代化主要方式是加强法治，其重点是解决好物资储备领域依法治理不足问题。强化依法治理应当抓住三个环节。加快立法进程。牢固确立习近平法治思想在物资储备治理中指导地位，推动重要商品物资和粮食安全保障相关方面上位立法工作；鼓励地方结合实际制定有重要商品物资安全和储备安全等方面地方性法规，推动地方立法实践活动；鼓励地方政府部门先行制定具有强制力的行政规范性文件，确保有法可依、有章要循。落实普法工作。推动落实法治教育宣传五年规划，开展宪法日和宪法宣传周集中教育宣传活动，重点加强物资储备安全相关法律法规宣传教育，培塑兴储兴粮法治意识和节约减损意识。推进依法行政。推动政策治理转向依法治理，提升行政部门办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法能力；落实行政执法“三项制度”，推动物资储备治理走上法治化轨道。

　　四、构建与市场作用相衔接的支撑体系

　　坚持储备理论创新。推动储备升级，关键从三个方面入手。加强储备目标理论创新。储备目标包括政治目标、军事目标、安全目标、经济目标、社会目标等，这里既有宏观目标又有微观目标，既有决定性目标又有从属性目标。研究不同时期确定不同目标体系，再由目标体系确定储备物资品类、规模和结构。加强储备方式理论创新。储备方式主要包括政府、企业和家庭储备，中、省、市和县四级储备，实物、期货和契约储备等分类。运用大数据技术分析，研究确定最优组合方式，为储备实践提供理论指导。加强储备手段理论创新。储备调控手段主要包括市场和计划手段。综合市场和计划优劣，研究确定市场和计划在物资储备中所占比例，重点解决收储、轮换、动用和物流等环节难点堵点问题，提升储备应急调控能力。

　　完善考核评价机制。加快完善物资储备安全的考核评价机制是加速构建储备体系迫切的现实需要。落实党政同责要求。坚持用党政同责要求统摄物资储备安全考核评价任务责任指标体系，让考核评价指标体系设计更具有科学性针对性，让考核评价过程结果更具有震慑力权威性，进而达到考核评价的预期目标。创新考核评价办法。坚持自考评与他考评结合、文书材料考评与现场实地考评结合，逐步通过市场邀请专业机构第三方参与考评，探索政府主导、独立第三方专责和社会群众参与组合考评办法，使考核评价过程结果更能达到客观公正要求。促进结果推广运用。坚持发挥先进典型示范引领和落后典型教育警示两个作用，重点做好先进做法进行总结宣传推广工作，使考核评价结果墙内开花墙内墙外香；坚持对落后典型责任单位和责任人实施问责，让物资储备责任单位和责任人守土有责、守土尽责。

　　推动深度融合发展。推动深度融合发展就是要在新发展格局架构下统筹谋划物资储备体系融合发展之路。推动国内融合。坚持以国内市场为主要依托，加紧与市场全方位全要素精准对接，把物资储备体系建设与国内市场发展深度融合，提升物资储备体系效能和韧性。推动国际融合。按照种统筹用好两个市场和两种资源要求，把储备物资市场与国际重要商品物资市场贯通起来，改革完善储备物资市场规则，与国际市场通行规则形成对接；基于国际市场，寻找物资储备合作伙伴和发展空间。（来源：中国粮食经济）