易永喆:土地正义，任重道远

gecccn

易永喆（湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）

  ——读甘藏春《土地正义——从传统土地法到现代土地法》
  引言
  《土地正义——从传统土地法到现代土地法》一书的作者甘藏春老师是我国国土资源系统有特别深厚法律功底的土地人，是司法行政领域有特别深厚土地理论功底和土地管理实践经验的法律人。他从1982年进入北京大学开始专攻宪法专业，经过十多年理论的学习和打磨，从1989年离开高校，进入政府，先后参与了《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月修订）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等多部法律法规和部门规章的起草工作。在土地管理法修订草案的过程中当时社会上关于土地制度的争论十分激烈，甘老师虽然没有参与论战，但一直关注争论的各种观点，他认为许多争论是因为背后秉持的理论不同，学者们都是以本学科的科学体系结构分析土地问题，甘老师作为土地法律政策的研究者，认为“调整我们固有的法理思维，将土地作为一种特殊的法律主体。已经是我们无法回避的问题。”。土地法拥有自身的特殊性，应该有自己独特的理论体系，于是萌动了写这本书的想法。
  作为土地法学的著作，这本书对于法条法规的引用资料十分丰富，但并不是简单的罗列堆砌法条，也不是绝对的站在法理的角度分析土地问题，而是别出心裁地利用哲学伦理学领域的“正义观”来分析土地法律制度的变迁，以期实现土地法律制度的良法善治。下面我将首先围绕书中的核心概念展开，分析其研究方法，发现结论的创新点与研究价值；随后跳出书本的局限，将眼光放在当代，辩证分析我国土地法律制度。
  温故
  （一）回顾历史
  甘老师在书中对于土地所有权的论述不仅从宪法学的角度进行法理分析，还立足于唯物史观，把中国土地所有权问题放在特殊的历史条件下依据特殊国情，用历史还原的方法挖掘我国土地所有权形成过程中的时代因素。
  从新民主主义革命到社会主义革命,围绕土地所有权和所有制的斗争始终是政治实践的经济主题。20世纪初的中国是一个半封建半殖民地的农业国,作为生产关系基础的土地所有权是决定上层建筑的关键要素。正如毛泽东所指出的:“战争和土改是在新民主主义的历史时期内考验全中国一切人们、一切党派的两个‘关’。”土地所有权从半封建半殖民地社会的私有制到社会主义公有制的转变,从来都不是一个简单的经济学术语变换,而是一个关乎社会主义国家属性是否能够保持人民性、公共性和正义性的重要主题。习近平指出,重大经济问题“必须从政治上看”,这意味着土地所有权的政治属性和历史属性在今天仍然有着重大的意义。
  （二）借鉴经典
  与此同时，本书虽然以土地正义这一并不普遍的说法作为主题，但细究其内核能发现甘老师对于土地正义问题的论述是以马克思关于人的全面发展学说及孙中山的“平均地权”理论作为理论基础的。
  在《共产党宣言》中，马克思恩格斯把人的自由而全面地发展作为与正义相联系的基本价值。他们宣称：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的。将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”甘老师借鉴马克思“促进人的自由而全面发展”作为正义的价值标准，提出在实践中要尊重和切实保障人权，不断削减束缚人的自由而全面地发展的外在条件，不断提升人的素质。
  土地正义是本书的主题，作者从地权平等、地利共享、地尽其用三方面对其进行了解析，这三方面内容可以追溯到我国民主革命的伟大先行者孙中山先生的“平均地权”理论主张。孙中山的平均地权思想源起于他游历欧美的感悟, 当时正值欧美等资本主义社会生产力突飞猛进、城市化进程日新月异的时期, 然而表面的繁荣却不能掩盖社会矛盾的异常尖锐。孙中山看到“大凡文明进步, 地价日涨, ”土地集中于少数资本家的手中, 成为贫富不均的根源, 而与此同时, 香港、广州、上海等地的地价也日渐高涨，由此萌生了他关于“平均地权”的思考。孙中山平均地权的方法概括起来, 为核定地价、照价纳税、照价收买、涨价归公。甘老师在书中使用地权平等而不是地权平均，是考虑到这一原则的时代性，这是由自给自足的小农经济向社会化大生产的市场经济过渡的必然选择，其主要内容除了孙中山先生所主张的耕者有其田，居者有其屋之外，还补充了防止土地过度集中一条，使地权平等理论更加富有时代特征。
  知新
  围绕土地正义这一主题，作者首先通过分析1949-2019年间中国社会变革与土地制度的互动关系，追寻中国土地法从传统到现代的嬗变过程，发现土地制度变革始终是围绕解决公平与效率的关系问题而展开的，土地公平与效率问题的解决是实现土地正义的出发点。接着作者选取土地权利问题、土地发展权问题、土地征收问题等重大土地基础理论问题，结合土地正义的地权平等、地利共享、地尽其用三大主要内容进行层层推进的细致剖析。最后得出结论要实现土地正义，需要建立管理土地的良法体系，并不断协调好公平与效率的关系善治土地。
  （一）地权平等——权利正义
  甘老师认为“地权平等，是指每个人都享有对土地平等需要、平等利用、平等保护的权利。”正是有了土地的不平等占有，才有了对土地平等的渴望和追求。但地权平等并不等于地权平均，它是区别于孙中山先生提出的“平均地权”的结果平等的观念。
  在人类的思想史上，平均地权一直是土地改革的重要指导思想和原则，它作为土地正义的理想深入人心。平均地权体现的是结果公平的观念，
  在农耕文明时代是有进步意义的。进入到工业文明之后，随着城镇化的不断推进，大量的农民进入城镇，离开了农村，离开了农村土地，成为城市居民。对于这些进入城市的农民来说，农业生产不再是谋生的手段，农村土地也不再作为他不可离开的生产资料。而在城市土地问题又转变为居住问题房地产的价格问题，土地资本获取暴利的问题，土地正义问题已经远远超出了平均地权所要求的耕者有其田的范围。而且在市场经济的条件下，平等观也发生了变化，由结果平等转向了权利平等和权利的平等保护。因此，使用地权平等的概念能够在坚持原有的理想价值的基础上，更好的适应社会变迁。
  在当代，“地权平等是主张土地权利的平等，要切实保障每个人对于土地的最基本需求，并且随着经济社会的发展不断提高保障水平。”甘老师将耕者有其田，居者有其屋，防止土地的过度集中作为地权平等的主要内容。在当代耕者有其田已经突破了传统的消极保障范畴，开始转向积极保障，除了保障农民的土地权益之外，政府还对农业农村农民采取一系列的支持扶持政策；在居住正义的背景下，居住权作为基本人权，在于其他权利发生竞合时，它具有最高效力；土地作为稀缺资源如果被少数人占有，会成为社会分配不公的重要因素，为了土地正义，一些国家或地区在法律上建立了私人拥有土地面积的最高限额制度，为我国土地法律的制定提供借鉴。
  （二）地利共享——分配正义
  地利也就是土地的收益问题，之所以成为土地正义的重要问题，就在于土地的自然属性。作者例举了土地的发展权说明地利共享的重要性：“土地收益会形成巨大的差距，处理不好就会引发社会冲突。应该坚持土地发展权独立性原则，土地发展权于土地空间适当分离，明确土地发展的收益权，属于特定区域内的全体农民。因为某块土地获取土地发展权是以其他土地禁止或者限制土地发展权为代价的。土地发展权的收益不能只是该宗土地的所有权人享受，而应该属于相邻的农地的全体所有权人。这就是公平发展的应有之义。”土地就其本质属性而言，具有土地不能增加，总量恒定和位置的固定性，不能移动等属性。这种本质属性就决定了土地资源是稀缺性资源。一方面是稀缺性资源，另一方面，人类的生存，生活，生产又须臾不能离开供给与需求之间的不均衡状况，使得土地成为自然垄断性资源。土地在经济上的自然垄断性的特点，这种状况就决定了土地收益的双重性。一方面，拥有土地的权利人可以通过对土地的投入获取收益，另一方面，土地权利人可以依靠土地的自然垄断性获取垄断收益，对于前者，土地收益归土地权利人是理所当然，而对于后者，如果仅仅归土地权利人所得则是不正义的。于是涨价归公就成为土地正义的选择。围绕土地增值收益的分配,学界进行了广泛的争论。大体上分为三种意见:涨价归公、涨价归私以及公私兼顾。“涨价归公”最早起源于亨利·乔治,他在其名著《进步与贫困》中指出“土地涨价中隐含的社会不公”成为了土地涨价归公的思想根源。国内学者华生和贺雪峰都是“涨价归公”的拥护者。华生指出:“土地涨价归公,即由社会分享,不论是国外的私有土地,还是中国的公有土地,不论是城郊的集体土地,还是城区的国有土地,统统都是适用的。任何一种所有制都不是土地用途和规划即土地空间开发权改变后还能独占增值的依据。”贺雪峰则从孙中山“地尽其利,地利共享”的思想中提出“地利共享”的分配思路,他认为:“在经济发展过程中,特定位置的土地会因为工商业的发展、城市建设,而具有超出之前农用价值的增值收益,这部分增值收益只与土地特定位置有关,与经济发展有关,而与土地所有者的劳动无关。……因此,土地非农用的增值收益应由全民共享。”甘老师认为，在当今世界，对于土地的增值，收益的归属问题已经形成共识即土地的增值收益是社会进步所致，应当归社会所有。具体的实施大多是通过税收的方式，通过在土地保有环节和增值环节开征专门的税收。
  土地利益分配的理想状态是“地利共享”，只不过每个主体对“共享”的定义不同，被征收户希望自己尽可能多地获得共享的份额，希望“多享”，而不是拒绝征收、拒绝开发的“不享”。征收户的心理是：既盼望征地和拆迁，又不希望自己的土地和房屋被低价轻易征收走。所以在这个问题的解决上，任重道远。
  （三）地尽其用——发展正义
  土地由于不是人类劳动创造的物品，它作为自然物是大自然赋予到它的总量，具备有限性，不能增加，而人类对土地的需求则是不断增加。特别是随着地球上人口的增长，一些国家或者地区人地矛盾十分尖锐，这就要求人类必须十分珍惜土地，不能浪费和粗放利用。土地的自然属性还具有重复使用的功能，这就要求人类在利用土地的过程中必须尊重土地的自然规律，不能过度利用，破坏或者中断土地利用的重复性，并且随着人类文明已经从工业文明迈入了生态文明。生态正义也成为土地正义的重要内容。人类对土地的不断增长的需求与土地供给的稀缺性之间的矛盾，人类世世代代栖居在土地，于保证土地利用的重复性不能中断，是当代土地利用面临的重大挑战。回答这一挑战的答案就是地尽其用。地尽其用是指对人类土地利用行为的基本要求。土地利用是指人类通过投入劳动力和资本作用于土地，以实现对土地的开发，改良，养护的目标的行为。地尽其用的总的要求是充分，有效，经济，合理的利用，其含义是经济利用，按照均衡发展的要求利用合理利用，避免土地的过度利用和粗放利用，有效利用，充分利用土地，发挥土地的最大功效。这些要求概括起来就是合理利用和永续利用。
  存疑
  首先，在看完本书后，我对于土地正义这一提法很感兴趣，于是通过查找资料发现早在2009年台湾地区就开始兴起“土地正义”运动，他们针对一般征收、区段征收、都市更新、市地重划等农村和城市的土地开发问题，要求居住正义、程序正义乃至转型正义，组织各种形式的“反迫迁”抗议行动。比起以往反征收、反拆迁的民众抗议，近年“土地正义”运动的组织程度更高、抗议力度更大、影响范围更广。“土地正义”运动兴起的大背景是强调各个领域“正义”的“左翼社会思潮”泛滥，并与民粹主义合流。当前“土地正义”运动仍在延续，但数年的运动并未推进“地尽其利”和“地利共享”，且出现多方共损的负和博弈态势。台湾地区的土地正义运动是甘老师在书中涉及的土地正义概念的极端化，但正义本就没有一个绝对的标准衡量，那么我们要如何处理好形式正义与实质正义的关系呢？这是我看完书后的第一个困惑。
  其次，甘老师在书中谈到土地正义的主要内容时，将孙中山先生早期主张的“涨价归公”作为解决地利共享问题的办法。如果我们重新还原孙中山涨价归公的理论基点, 会发现孙中山所谋求的是缓解土地拥有者与无地劳动者的贫富不均, 众人努力建设推进的现代化带来的利益要由众人共享之。然而我国目前的土地制度表面上将农民的土地收归国有, 涨溢的价格被代表着国家的政府拿走, 似乎可以用涨价归公来遮羞。而实际情况却是大相径庭。第一, 政府通过土地财政大规模投入城市基础设施建设, 致使地价高涨, 然而却不需要支付任何税收;第二, 是地方政府和开发商攫取了大部分的利润;第三, 农民土地涨价归公并不是因为享受到了现代化进步的成果,不能独享利益, 因而要缴纳多余的增值。恰恰相反的是, 农民一直被排斥在城市化进程的边缘, 许多农民在土地被征收之后, 根本难以融入城市。甚至在高房价的背景下, 沦落为城市的贫民;第四, 当然不能排除在城中村、城乡接合部等地的“农民”, 其房子被城市化之后, 一夜暴富。虽然他们的身份是农民但是早已经脱离了土地, 过上了与城市人无异的生活。对这部分因地理位置生产用途不同而产生的级差地租, 我们明显缺乏足够的理论依据来“归公”。那么我们应该如何公平合理地“涨价归公”呢？
  总的来说，甘老师的这本书对土地法学方面的论述逻辑严密，客观全面，但对于现实土地问题的剖析不够深入。对于我们来说，实现土地正义，既是理想，也是社会实践，它是高擎着理想的火柱，不断前行的过程，任重道远，道阻且长。