黄祖辉等：农村集体经济“股社分离”改革

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黄祖辉 胡伟斌 徐梅缀（浙江大学中国农村发展研究院院长；浙江大学公共管理学院博士；北京京东尚科信息技术有限公司）

  新一轮的农村集体经济与产权制度改革的宗旨是巩固和完善农村基本经营制度，赋予农民更多财产权利，发展壮大农村集体经济。农村集体经济资源资产的确权颁证、量化到人和股份合作化是这项改革的基本要求。在此基础上，有条件的农村社区推行“股社分离”改革，即集体股份合作社与社区分离的改革，是农村集体经济与产权制度改革的又一深化，这项改革的本质是对现行农村社区集体经济实行“政社分离”，进而真正实现我国农村集体的经济与社区分离，农民经济人与社会人的分离，这项改革对于我国农村基层治理体系的完善，农村集体经济的健康发展和农民市场主体地位的进一步清晰，具有重要意义。本文以这项改革试点单位之一的浙江杭州江干区为例，对其“股社分离”改革的实践进行剖析，并给出相关建议。
  一、“股社分离”改革的主要任务及实践探索
  “股社分离”改革中的“股”代表股份经济合作社，“社”意指居(村)委会，“分离”主要包含五大内涵，即机构分设、资产分置、权责分离、人员分开、财务分立。浙江省杭州市江干区最早于1998年探索实施股份合作制改革，于2010年全面完成第一轮股改，共量化集体资产27.33亿元，设立股东12.56万人。全区共有村级集体经济组织57个，2018年村级集体资产总额276.19亿元，可分配收入16.74亿元，有27个股份经济合作社实现收益分配，分配总额5.32亿元，受益股东6.49万人，人均8 197元。为破解长期以来村级集体经济组织与社区(村)两委合二为一的管理弊端，推动集体经济组织健康发展，推动实现现代化基层治理，该区贯彻落实中央农村集体产权制度改革试点要求，于2017年推进新一轮集体产权制度改革，实施“股社分离”，探索集体经济组织经济事务与居(村)委会公共事务相分离。
  (一)“股社分离”改革的主要任务
  杭州市江干区的“股社分离”改革提出了七项具体任务，前五项任务分别对应“股社分离”改革内涵中的“五分离”。
  1．机构分设。
  分别设立居(村)委会和股份经济合作社，后者要求工商变更登记率达到100%，以确立村股份经济合作社的市场主体地位。
  2．资产分置。
  根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的分类，将农村集体资产划分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。[2]对于后两者，直接依法界定为股份经济合作社所有;对于资源性资产，则按照实际情况区分，分别确权登记在居(村)委会和股份经济合作社名下。
  3．权责分离。
  理顺居(村)委会与股份经济合作社各自的职责与权力，使得两者在运作程序上分离且互不干涉，形成各司其职的治理机制。社区基本公共管理方面的事务基本由居(村)委会承担;与集体经济发展有关的事务归属于股份经济合作社，如开展资源开发利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配等活动。
  4．人员分开。
  即改变过去村集体三块牌子一套班子的人员情况。根据“股社分离”的程度，相应确定人员分开的操作:对于彻底分离的地区，分别确定任职人员，实行不同的岗位、薪酬等相关制度;对于向彻底分离过渡阶段的地区，设置专人管理经济事务或社区事务;对于彻底的“股社分离”仍有难度的地区，仍实行人员交叉任职。
  5．财务分立。
  居(村)委会与股份经济合作社设置各自的账本、账户，进行独立核算。社区基本公共服务事项的费用划归居(村)委会;集体经济发展和管理的费用则由股份经济合作社负责，财务支出划分与权责相统一。对于居(村)委会无力承担的部分，在股东代表大会同意的前提下，由股份经济合作社支持社区(村)公共事项的管理与建设。
  6．股权管理。
  原则上对股权实行静态管理，不随人口增减变动而调整股权，即“生不增，死不减”，权证发放到人(户)。“固权”的同时也兼顾“活权”，同步推进股权社内流转，完善股权继承流转办法。
  7．强化党建。
  “股社分离”后，股份经济合作社党组织关系直接隶属于街道党工委管理，股份经济合作社党组织书记对股份经济合作社的政治、方向引领负责。社区党组织与股份经济合作社党组织都能体现党的领导，共同商讨要事，共同管理党员。
  (二)“股社分离”改革的实践与阶段
  杭州市江干区进行“股社分离”改革的试点周期为两年，2017年初至2018年底。目前，全区57个股份经济合作社均已完成申领《浙江省村股份经济合作社证明书》(以下简称为《证明书》)、清产核资和产权界定工作、实现股权信息化管理、实施分账独立核算制度、完成集体存量资金竞争性存放、推行权力清单制度以及股份经济合作社换届选举等七项工作。截至2018年10月底，已有19个股份经济合作社与社区(村)完全实现“五分离”，49家股份经济合作社完成工商变更登记。
  1．先行先试阶段(2017年10月至2018年3月)
  2017年11月，该区四季青、笕桥、彭埠、九堡、丁兰每个街道选择2个股份经济合作社为先行先试单位，启动证明书申领、工商变更登记、集体资产清理、集体产权界定、集体资产核销、股权信息化管理等工作。
  (1)证明书申领与工商变更登记。进行工商登记并领取《营业执照》是股份经济合作社确立其市场主体地位的第一步。申领《证明书》则是进行工商变更登记的前置环节，其作用在于规范村股份经济合作社的名称。按照《关于村股份经济合作社工商登记的指导意见》(浙工商企[2016]11号)规定，无论是已经办理工商登记还是未办理的村集体经济组织都应当申领，凭《证明书》向区市场监督管理部门办理名称变更登记或者设立登记。为了有效推进这项工作，该区“股社分离”改革试点工作领导小组办公室印发《关于申领股份经济合作社证明书的通知》和《关于规范村级集体经济组织名称的通知》，用于指导《证明书》申领工作。
  改革之前，该区57家村股份经济合作社都已进行工商设立登记，因此本次都属于变更登记。大部分村股份经济合作社原先登记的仍是经联社，而不是股份经济合作社，现统一变更为“杭州市江干区某某股份经济合作社”。进行工商变更登记之后的股份经济合作社，开始按照企业性质缴纳相关税费。
  (2)清产核资与产权界定。清产核资是产权界定的前置工作，产权界定则是准确分置资产、保护集体资产产权的重要保证。实际操作过程中，党组织、居(村)委会、董事会、监事会(居务监督委员会)、财务、股东代表等人员组成清产核资和产权界定工作小组，整理了各类资金、资产、资源账簿，清查、盘点各类资产，范围包括属于集体所有的经营性资产、非经营性资产和资源性资产。账实相符的资产按照其原值分别登记在股份经济合作社和居(村)委会名下;对账实不相符或者有实无账的资产进行价值评估，金额在20万元及以下的由工作小组协商确定，大于20万则委托中介机构进行评估定价。
  在集体资产的产权界定环节，对集体资源性资产和经营性资产，依法界定为股份经济合作社所有;对集体公益性资产，按照实际情况进行区分，分别确权登记在居(村)委会和股份经济合作社名下;对集体经济组织出资、参股的资产，按出资和比例分享所有者权益。在遵循以上产权界定工作的一般性原则的前提下，由党组织、居(村)委会、股份经济合作社内部共同协商，进行具体界定。
  (3)账套分设与独立核算。在账本设置上，股份经济合作社和社区(村)分别设立两本账套，根据清产核资结果，按照“所有集体资金、资产、资源归股份经济合作社所有，仅部分公益性资产归社区(村)使用”的原则，股份经济合作社接管原有数据，按照《浙江省村集体经济组织会计制度》规定的科目进行核算;社区(村)重新建立账套，核算科目根据《行政事业单位会计制度》制定。在具体的科目设置环节，召开账户分设内部分析会，邀请各单位的会计工作人员建言献策，根据实际工作经验为本次科目的调整提供建议，使得两本账套的科目更贴合实际，为财务分设工作理顺思路。
  2．整体推进阶段(2018年3月至2018年9月)
  (1)证明书申领与工商变更登记。除先行先试的10家之外的47家股份经济合作社均已申领《证明书》，其中有17家同先行先试阶段的3家试点单位一样，之前工商登记时名称中缺少“江干区”三个字，获准不用进行二次变更登记;还有4家因为法人调整等原因需要变更登记《营业执照》;其余26家股份经济合作社的登记类型均为经合社，均重新登记为股份经济合作社。
  (2)清产核资与产权界定。在整体推进阶段，该区“股社分离”改革试点工作领导小组办公室下发《关于做好股份经济合作社与社区(村)账本分设独立核算的通知》，为两本账套明确制定股份经济合作社科目表和社区(村)科目表。首先是清理资产工作，先在账内编制资产清册，然后账外再进行实物盘点资产并登记，同时及时地调整完善“三资”监管系统数据。其次是核销不良资产，对“有账无实”的集体资产按规定程序进行了核销。最后是进行权属界定，把所有经核实后的集体资产界定在股份经济合作社名下，此后形成的资产按来源或产生渠道分别登记在股份经济合作社、居(村)委会名下。
  (3)账套分设与独立核算。在财务分设方面，调整完善经合社会计科目时结合了辖区村级集体经济发展实际，删除村社公共实物类科目，新增“拨入社区(村)经费”科目，支持社区(村)经费采用年度预算方式，通过经合社“拨付社区(村)经费”科目记账，经合社财务收支盈亏实情、经合社支持公共服务支出部分都变得明朗化。在独立核算方面，新设股份经济合作社账套，社区(村)委会不再沿用原先账套。目前，居(村)委会与股份经济合作社财务已全部实现独立核算，股份经济合作社按照浙江省村集体经济组织会计制度核算，主要核算内容为集体经济业务和股东分红等;居(村)委会按照行政事业单位会计制度要求核算，主要核算内容为社会公益事业支出等。
  二、江干区“股社分离”改革的成效和需要解决的问题
  1．“股社分离”改革的成效
  目前，全区已有19个股份经济合作社实现了与居(村)委会机构分设、资产分置、权责分离、人员分开、财务分离的“五分离”;26个已撤村建居并有城市化预期的，正逐步向彻底分离过度;其余12个暂时还不具备“五分离”条件，已实现资产、财务的两分离。
  全部进行工商变更登记后的股份经济合作社，不仅具有依法代表全体股东对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，还发挥着资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职能。同时，“三会”职责，即股东代表大会、董事会、监事会的职责更加明确，治理结构进一步优化，使股份经济合作社成为市场经济的重要主体。
  “股社分离”后农村社区经济和社会事务的职责更加清晰。较早实现机构、资产、权责、人员、财务“五分离”的股份经济合作社，按照原有方式、标准提供社区事业发展资金;新分离的股份经济合作社则按照每个股东户不少于1 000元的标准提供社区事业发展资金。提供的资金主要用于社区文化教育、计划生育、医疗卫生、文化娱乐、殡葬、治安联防、绿化环卫、征兵民兵训练、公益设施建设维护等公益福利专项支出。其余两类未彻底分离的，社区(村)优先使用财政转移支付资金，按照上一年度社区(村)支出额度计算今年的总额，不足部分由股份经济合作社提供资金支持，拨入社区(村)账户，主要用于社区(村)日常行政管理支出、公益福利专项支出等。
  2．“股社分离”改革需要进一步解决的问题
  (1)股份经济合作社税收负担过重问题。根据现行企业法人统一的税法制度，股份经济合作社需要缴纳的增值税、房产税、土地使用税、城市建设维护税、教育税附加、地方教育税附加、印花税等税种的税率加起来达18%。此外，还有所得税、10%留用地项目权证登记办理进项税。应该指出的是，尽管村级集体经济组织进行了股份合作制改革，但其仍然承担着大量的公共服务支出，也就是说，股份经济合作社比一般企业承担着更多的社会责任，更多的支出，应该在税收政策方面有别于一般的企业。
  (2)相关人员未完全分开的问题。机构、资产、权责、人员、财务的“五分离”中，人员分离最难操作，这是很多股份经济合作社没有达到完全分离状态的原因。实践中，那些未彻底分离的股份经济合作社，办公场所、财务核算都各归各走，至少做到了资产、财务两项的分离，但人员方面还是存在兼任、协作的情况。其原因在于资产、财务这两项未牵扯到人员，但一旦涉及与人员分离相对应的工作分离，就存在不少困难，它不仅涉及工作任务的分解，而且涉及薪酬待遇差别问题。在“股社分离”体系下，相关工作人员将分别进入股份经济合作社和社区(村)的薪酬体系当中，此时，进入社区(村)的工作人员薪酬要按社工标准由财政拨付，其薪酬不仅会少于进入股份经济合作社的人员，而且还可能比分离之前的薪酬要少，以致人员分离成为难题。
  (3)股份经济合作社的股权继承问题。现实中，股份经济合作社的股权转让须一次性全额转让给同一受让人，而股权的继承未对继承人数作出规定。不同于单纯的股份制的一股一票，股份合作制为了体现劳动联合的特点，在进行民主决策时是实行一人一票制。这种制度在第一代股东中实行没有什么不妥，但当股权继承到第二代股东时，问题就开始暴露，原先的一票也许会分裂成两票，甚至多票，继承者多的一代股东的家族就能占到更多的投票权。这对于要坚持公平性和公正性的股份合作制，就会带来挑战。
  3．深化“股社分离”改革的对策建议
  (1)制定针对农村股份经济合作社的税赋政策。当前，除了集体经济组织成员身份认定、股权设置与管理模式等制度安排及确认程序等缺乏专门的法律条例，农村股份经济合作社的职能、权利、义务及市场地位，尤其是税费政策也缺乏明晰的法律与政策依据，导致许多股份经济合作社承担着过重的税赋，不利于农村集体经济的健康发展。因此，需要对农村股份经济合作社的主体性质、股权处置、退出机制、税费政策等重要问题进行统一指导，强化顶层设计。除税费外，还需加大对“股社分离”地区公共财政的扶持力度，推进大量撤村建居社区公共服务实现同城同待遇，为股份经济合作社的企业化运作奠定基础。
  (2)稳妥解决“股社分离”中的人员分离问题。在过渡阶段，首先要健全股份经济合作社和社区居(村)委会机构的组织制度;其次要发掘人才，鼓励更多股东代表、专业经理人进入管理决策层。在交叉任职暂时难以避免的情况下，此举可弱化对传统村级两委干部的路径依赖和决策偏差或“寻租”行为，有利于理顺社区居(村)委会和股份经济合作社之间的关系，促使村(居)委会的社区管理职能与股份经济合作社的经济管理职能相分离。
  (3)建立与层级和经营管理绩效挂钩的薪酬制度。允许股权适当集中以激励经营管理层对股份经济合作社作出更大贡献;探索所有权与经营权相分离的制度，实行一人一票与一股一票相结合的决策机制。建立职业经理人、独立董事等专业人才引进制度，以克服社内成员管理能力不足、监督力度较弱的短板，提高集体经济组织的整体经营管理水平。此外，无论是社内产生的管理人员还是外聘的人才，都要建立科学的绩效考评制度，将股权与年薪相结合，将公共服务与经营管理相结合，将管理者、经营者的薪酬与其所在单位的工作业绩挂钩，使不同类型的管理者的积极性都以充分调动。（来源:贵州大学学报）