张天佐:我国乡村治理模式变迁及发展

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张天佐(《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、农业农村部农村合作经济指导司司长)

  乡村治，百姓安，国家稳。乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振兴的基础。乡村治理不仅关系到农业农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响着社会大局稳定。乡村治理的核心是“人”，其背后必然涉及与人相关的组织架构、制度体系、资产管理等一系列问题，是一个庞大的治理体系问题。回顾我国乡村治理的历史演变及发展，尤其是我们党百年乡村治理的历程，总结治理经验，能够看到在不同历史时期，我们党始终高度重视并持续加强乡村治理，为促进农村经济发展和保持社会稳定发挥了重要作用。
  一、乡村治理的历史演变
  村庄一般是历史形成的，村庄各户之间大多利益相关、文化相连、血缘相近，是典型的熟人社会。特别是自然村落之间土地、财产、人口等界分清晰，即便历经变迁也很难混淆。我国历朝历代都高度重视乡村治理，国家治理乡村的主要目标是获取税赋和实现疆域稳定。但在历史上“皇权不下县”，乡村秩序主要依赖村规民约、宗法伦理、道德礼俗等非正式制度与乡绅精英维系。家族和宗族是乡村治理的主要组织形式，以亲属和血缘关系构成人际关系网络，凭借族长、族规、祠堂等形式，对乡民施行伦理教化和治理。清代后，保甲制度作为国家正式组织，成为维护地方统治的主要工具。
  我们党百年乡村治理实践大致经历了“政权下乡”“政社合一”“三治合一”等发展阶段。无论是在革命、建设还是改革时期，我们党都始终重视维护农民的根本利益，注重发挥农民在乡村治理中的主体地位。新民主主义革命时期，农村经济凋敝，传统乡村治理难以为继，为重构乡村治理秩序，我们党通过政权建设和党组织建设加强了对革命根据地的领导。
  新中国成立后，乡村治理经过了曲折的发展路径。1950年起建立乡政权，乡和行政村作为本行政区域行使政府职权的机构；1954年撤销行政村建制，县以下统一设置乡、民族乡、镇为农村基层行政单位；1959年后，逐步推行人民公社体制，人民公社作为“政社合一”的基层组织，将几乎所有生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在手中，主要的农业资源及其分配由基层政权支配。在国家权力主导下逐步建立的“三级所有、队为基础”的人民公社制度，经济上由农民家庭私有制转变为集体所有制；公社、大队和小队等各层级的集体，既是一级生产单元，也是一级行政管理单位。村社组织的行政化，建立起国家对乡村社会的“强”控制秩序。在强有力的政府管控下，维系传统乡土社会的非正式制度被削弱。
  改革开放后，在全国普遍推行家庭联产承包责任制，从集体所有、集体经营，改为集体所有、家庭承包经营。家庭经营制度的回归，直接动摇了“政社合一”的人民公社体制。国家逐步废除人民公社、建立乡政府，逐步实现政社分开。1982年《宪法》明确了乡镇政权、村委会群众性自治组织的法律地位。人民公社体制在1985年全部退出历史舞台。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》，在总结基层乡村自治实践经验的基础上，用法律形式系统规定了中国特色乡村自治制度的基本内容。明确村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务, 在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。
  二、乡村治理的新要求
  党的十八大以来，把坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标。党的十八届三中全会提出，创新社会治理体制。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，阐述了坚持和完善13个方面的重大制度，坚持和完善制度的落脚点，就是推进国家治理体系和治理能力现代化。其中第9个制度，是坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。要求必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业，社会安定有序。可以看出，社会治理对国家长治久安的重要性。从社会管理到社会治理，一字之差，体现了从政府单向管理向政府主导、社会多元主体协商共治转变，从以行政管理为主向行政、法律、道德手段综合运用转变，体现了源头治理、系统治理、综合治理的思想。反映了治理理念、主体、方式、范围、重点等方面的发展和升华。
  社会治理的基础在基层，乡村治理是社会治理的重点和难点。为加强和改善乡村治理，党的十九大提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是中央在总结基层探索基础上的新部署，是根据我国农村社会治理的基本制度安排、特点和开放背景提出的新要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确要坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导，坚持把夯实基层基础作为固本之策，把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的。要全面加强农村基层党组织建设，深化村民自治实践，深入推进农村移风易俗，着力维护农村社会稳定，提升乡镇服务能力。
  三、乡村治理面临的新形势
  改革开放以来，传统农村的封闭性、稳定性被打破，经济结构、社会结构、思想观念都发生了巨大变化。维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系趋于淡漠, 熟人社会面临解体。村庄治理结构、规则与秩序进一步演化与变迁，乡村治理面临新情况、新形势、新要求。
  农村社会结构深刻变动。农村人口结构快速变化，城乡人口双向流动，依靠熟人社会特征实施的传统治理模式，难以为继。农民逐步分化为农业劳动者、农民工、个体工商户、私营企业主、乡村企业管理者等不同群体，利益诉求和取向多样化。农民合作社、涉农企业、家庭农场等新型经济组织和村民事务理事会等社会组织加快发展、日趋多样，以血缘、亲缘、宗缘、地缘等特殊人际关系为纽带组成的非正式组织，从正反两方面起着不可忽视的作用。因此，农村社会不再是原来主要靠宗法伦理、乡规民约、道德礼俗等进行调控的熟人社会，必须健全乡村治理体系，通过制度创新来解决原有制度失灵、农村社会失范问题。
  农村利益格局深刻调整。随着城乡融合发展的加快推进，在资源配置和要素流动过程中，势必涉及城乡利益的再分配、再调整。在农业产业链条不断延长，土地等资产资源不断增值的过程中，农村各类主体之间的利益关系更加复杂，利益冲突更加频繁。特别是小农户如何分享农业发展成果，防止被边缘化的要求更加迫切。在一些地方，基层政府和农民之间围绕土地征占、土地流转、资源开发、环境保护等领域的利益冲突加剧，群体性事件时有发生。因此，必须健全乡村治理体系，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，维护农村社会和谐稳定。
  农民思想观念深刻变化。当前，农民群众对人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长；不再满足于增收致富、过上宽裕生活，还要求更多参与公共事务决策，依法主张和维护自身权益。同时，当前也有一些农民群众精神空虚，相应带来道德滑坡等问题，因此，必须健全乡村治理体系，在保障农民群众合法权益的同时，积极引导农民群众树立正确的价值观，以健康向上的精神状态创造幸福生活。
  四、乡村治理的重点任务
  实施乡村振兴战略的提出，标志着我国乡村治理进入一个崭新阶段。我们必须加快构建中国特色乡村治理体系，不断开创乡村振兴新局面。
  加强党的领导。加强党对农村工作的领导，是我们党的传统，也是优势。乡村治理是一项涉及面广的系统工程，要毫不动摇地坚持和加强党对乡村治理工作的领导，确保党在乡村治理工作中始终能够总揽全局、协调各方，为健全乡村治理体系提供坚强有力的政治保障。要落实县乡党委抓农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任；要全面加强农村基层党组织和党员队伍建设，这是党在农村全部工作和战斗力的基础；要加强和完善村党组织对村级各类组织的领导；要大力开展党员联系群众活动，帮助解决实际困难，把党在农村的阵地建到农民群众的心里，把政治优势转化为实际的效果。
  深化自治。着力健全完善以党的基层组织为领导、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种社会组织为补充的农村组织体系；创新自治形式，丰富自治内容，引导村民主动说事、议事、主事，增强村民主人翁意识，真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”。建立健全以法律法规、政策制度、自治章程等为主要内容的自治制度体系，依法保障村民自治制度有序推进。推行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商和党务、村务、财务公开为主要内容的“五民主三公开”制度建设。不断推进村规民约的细化实化具体化，发挥道德规范明导向、正民心、树新风的积极作用，将民主法治精神与传统道德力量有机融合，发挥村规民约在乡村基层治理的“小宪法”作用。
  强化法治。加快完善农业农村立法。紧密结合农业农村改革发展进程，围绕保障国家粮食安全与农产品质量安全、健全农业支持保护体系、完善农村村民自治和基本经营制度、培育新型经营主体、推进农业农村绿色发展，加快相关法律法规制修订。全面加强涉农执法司法。深化行政执法体制改革，深入推进农业综合执法。健全执法协作机制，依法严厉惩处涉农违法犯罪行为；深入推进扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力；加强行政执法和司法的有效衔接，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制。深化农村法治宣传教育。坚持从人民群众关心的热点、焦点问题出发，从不同普法重点对象的个体需求出发，发挥“互联网+”普法的便捷作用，开展精准普法；着重教育引导干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。构筑矛盾纠纷化解的底线，善于运用法治思维和法治方式处理社会矛盾纠纷；鼓励律师进村、检察官进村、法官进村、民警进村，建立一村一律师制度，通过专业说法、以案释法等途径，引导村民依法表达诉求，依法维护自身合法权益。健全公共法律服务体系。加快建设公共法律服务平台，培育服务队伍，创新服务方式，让基层群众享受到更便捷、更优质的法律服务。
  实化德治。充分发挥社会主义核心价值观的引领作用。加强农村精神文明建设，把核心价值观融入社会发展的各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。充分发挥道德模范的示范作用。在农民中深入开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，持续选树道德模范、最美人物、身边好人等先进典型，鼓励开展文明家庭、星级文明户等创建活动，利用村中事、身边人，引导农民自觉弘扬道德新风。充分发挥文化熏陶作用。要传承、发展、提升农村优秀传统文化，充分挖掘农村历史文化、民俗文化、节庆文化等，因地制宜开展农村文化活动；搭建乡村公共文化平台，运用通俗易懂的百姓语言、喜闻乐见的文艺作品、赏心悦目的公益宣传和丰富多彩的主题活动宣扬真善美，鞭笞假恶丑。持续推进农村移风易俗。引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性措施，对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所养等不良社会风气进行治理。
  充分运用智治手段。以互联网、云计算、大数据和人工智能为代表的现代信息科技，深刻地改变着人们的思维方式、生产方式和生活方式，也为基层社会治理创新带来了无限空间和广阔前景。现代信息技术带来的共享理念和互联网思维正在重塑基层社会生态，正在有效地激活个体的主动性，增强社会多元主体的有机组合。要充分利用现代信息技术推进治理方式和治理手段的转变，探索建立“互联网+”治理模式，推进各部门资源和服务的整合，推行“一门式”受理、“一站式”办理，提升乡村治理的智能化、信息化、精准化、高效化水平。图片