易永喆:建国后的农地制度何以变革

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易永喆（湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）

  ——读《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》有感
  《杜润生自述——中国农村体制变革重大决策纪实》是农村改革开拓者之一杜润生先生的自述，这本书是了解我们中国农地制度改革的一份非常有价值的文献。杜老一直研究农村问题，改革初期，曾任中央农村政策研究室主任，被称为当代农村问题的教主，后来不少对农村问题有研究的专家比如王岐山、温铁军、陈锡文都受教于他。看完这本书，让我对新中国建立后到改革开放后农地制度改革的大致脉络有了了解。这本自述杜老是根据自己的亲身经历按照历史演进的顺序进行叙述的，我读完之后对书中涉及关于农地制度变革的相关内容进行总结和归纳，从历史唯物主义的角度概括出中国农地制度变革的三个方面内容，即变革战略、变革态度和变革格局。
  一、变革战略：坚持“自下而上”的群众观点与群众路线
  新中国成立之初，中国政府为了巩固新民主主义革命成果，在政治、经济、社会、文化等领域进行自上而下式的改革。在农村地区的社会主义经济改造与发展中，改革主体先是政府主导型模式，如杜老在书中提到纠正新区和平土改的问题，“把土改布置下去以后，我下去检查，发现干部对有秩序的进行土改，理解有偏颇，出现了和平分田的现象。把田地登记登记，然后把地主的田地一分了事”。由于政策完全由政府解读，群众没有自主权，中央政府强制将地主阶级的土地无偿分配给中农、贫农家庭，导致在避免“左”的反思中，又偏右了。后来的农业合作化和人民公社也是政府主导的进行社会主义集体经济探索发展的结果，其特点是中央政府统领全局，各地政府紧随其后，实行高度集中和统一的生产经营模式，这个阶段的农地制度带有强制性、计划性的经济特征，农民扮演被动指令接受者、执行者的角色，所以不可避免出现了“养懒汉”和激励失效的现象，导致了生产力的衰退和加剧了农村的贫困。“反和平分田，什么叫不和平分田？我说，不是提倡武斗，是主张经过阶级斗争，打倒地主阶级。并向群众交代政策，引导群众自觉执行政策，不是把政策拿在自己手里来约束群众，而是交由群众掌握，变成他们自觉行动”。杜老针对当时新区土改过程中“自上而下”到底的现象做了批判，主张“自下而上”的群众路线，在认真贯彻政策、遵守法制的基础上放手发动群众。
  1978年，中国实行了改革开放，让市场要素弥漫在中华大地，包括农村地区。“十一届三中全会制定了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，其中第一条是要尊重生产队的自主权，减少上边的干涉和平调。第二条是恢复按劳分配，实行定额制，或是包工制，打包工、小包工，允许包工到组。但仍实行统一经营，不许包产到户。”，杜老认为在当时像包产到户这样的问题，解决的关键在于说服党内领导干部。再跨一步，只有破除多数同志原有的思维定势才会引起决定意义的变化，这要靠人民群众的实践深化。农民自发、私下包干土地进行自主的家庭经营，提高了劳动效率，这种自发的制度变革促进了中国独特的“家庭承包经营制”的诞生，在公有制的基础上实行了“两权分离”，实现了农村市场经济的第一次飞跃，从此农民成为相对独立的经营主体，承担起我国农业扩大再生产的基本职能。步入新世纪后，城市化的快速发展吸纳了更多的农民从事非农就业，为了盘活闲置的土地资源，他们将土地流转至生产效率更高的第三方来经营，在非农就业的工资收入之外获得一份土地流转租金，实现了更好的家庭经济收益。他们的这种利益需求得到了中央政策的支持，“土地确权”和“三权分置”稳定了农民的土地承包权、放活了土地的经营权，实现了农民更为自由、更多收益的土地权益。因此，“家庭承包经营制”及其后的“三权分置”是农民主导的一场农村土地产权改革，农民按照自己的利益需求来设计改革方案，实现了自己更好的土地权益。
  “知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。任何脱离了群众的调查研究都是空泛的。在书中我看到了杜老极力提倡的坚持“自下而上” 的群众观点和群众路线的变革战略。正如马克思恩格斯在《神圣家族》中提到“历史的活动是群众的活动”，人民群众是历史创造者，习总书记也提到“没有人民支持和参与，任何改革都不过是空中楼阁，都不可能取得成功”。因此，我们要坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线。在书中220页杜老在总结5个一号文件制定原则是写道：“实践告诉我们，对于群众要办的事情，凡有利于发展生产、改善民生，要敢于支持。如果与我们的理论不一致，应该反思我们的理论。” 他从不以自己的经验作为政策制定的判断，“不唯书、不唯上，只唯实”，是杜润生一贯坚持的工作方法。这种务实的工作作风，来自于对农民的关爱，他说，中国农民真是太好了，从民主革命开始，老解放区农民推着小板车支援前线，一直推到胜利。在社会主义建设时期，“有些事情却没有办好”，其中最重要的一条就是我们要重视农民的意见。农民的利益与农地制度休戚相关，农民能够深切知道什么是好的制度。无论是1977年小岗村农民的选择，还是其后全国各地不同制度的创新，都是农民智慧的结晶。邓小平曾很明确地指出，农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来，只是我们把它拿来加工提高作为全国的指导罢了。
  新时代，党中央鲜明地提出了“以人民为中心，发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的发展思想。这一发展理念的创新丰富了马克思主义关于群众路线的理论，更加突出了人民群众在社会发展中的主体地位。可见，在我们的改革过程中要注重倾听农民的呼声，尊重农民的首创精神，最大程度地调动和发挥农民参与农地制度改革的积极性和创造性，做到谋划发展思路向农民问计，改进发展措施向农民请教，从农民的实践中总结经验，才能实现农村更好更快的发展。
  二、变革态度：拒绝“本本”，立足国情推进农地制度改革
  具体问题具体分析是马克思主义活的灵魂，在农地制度改革问题上同样要结合具体国情，不能搞一刀切。比如在书中第九页提到的关于土地改革过程中富农问题的解决，“因为我们现在还是反封建，城乡资产阶级都要保留，这有利于生产，重要的是我们的生产落后。富农放哨，中农睡觉，保存富农有利于刺激我们中农的生产积极性。中国的富农与苏联的富农不一样，苏联的富农是反对苏维埃政权的，中国工人阶级现已获得政权，而富农没有又没有站在反革命一边，保留富农是有益的，有利于鼓励农民发展经济。”在这个问题的解决上我们没有照搬苏联当时反对富农政策，而是选择保留富农，证明世界上是没有最好的农地制度，只有更适合的农地制度。农地制度的建设和改革，必须始终立足土地国情和地方实际，紧紧围绕国家发展大局，因地制宜调整人地关系。
  理论联系实际、一切从实际出发，是中国共产党的思想路线。建国后农地制度的变革表明，什么时候这条思想路线贯彻得好，农地制度改革就成功，就能够推动国家发展、社会进步；什么时候这条思想路线贯彻得不好，农地制度运行中就会出问题，就会对社会生产力和经济基础产生阻碍和破坏作用。前者如农村土地承包经营、城市土地有偿使用，后者如大跃进“一平二调”、生态环境“先破坏后治理”。当前在对待农地制度改革问题上，模糊和错误的认识仍然不少，脱离实际的理论观点仍有存在。比如：在对待土地所有制问题上，土地全面国有化与全面私有化的两极主张同时存在；在对待耕地保护问题上，一些要求“松绑”的声音时有出现；在对待土地规划管制上，有人要求全盘照搬西方国家规划理论和方法，将必要的自上而下指标控制指斥为“计划经济”等等。这也从反面进一步表明农地制度改革中坚持理论联系实际的极端重要性。
  必须看到，中国处于并将长期处于社会主义初级阶段，农地制度建设和改革必须把握好初级阶段这个实际，既不能滞后、也不能超越。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。农地制度建设和改革必须把握好这个战略判断，把农业农村优先发展作为制度设计的基点，把绿色发展、高质量发展作为制度改革的目标，与时俱进变革土地关系，始终保持农地制度生机活力。
  三、变革格局：基层实践创新与顶层设计良性互动
  “九层之台，起于垒土”，顶层设计的依据来源于基层实践与创新。同时，没有正确方向，犹如无的放矢，基层实践与创新同样需要顶层设计提供方向与保证。
  中国的农地制度变革是“自下而上”与“自上而下”相结合，需要基层实践创新与顶层设计的良性互动。政府和农民群体是一个问题的两个方面，缺一不可。当面对集体经济制度的束缚时，农民更多的是用“日常行为”对其进行“修改”，以使其符合自身的要求。书中提到在20世纪50年代中后期，农业集体化运动强力推进时，农民就用“杀猪、宰牛、砍树”以表示对“过快过急”集体化和简单粗暴的财产充公等做法的不满。毛泽东为此提出了“生产力暴动”的著名论断，认为“它实质上是农民群众，主要是中农群众对于党和政府在农村中的若干措施表示不满的一种警告”。随即出现的“包产到户”被认为是“来自农民的制度创新”，杜老认为，如果说20世纪50年代中期农民的“闹社、退社”风潮是农民反对集体所有制的话，那么“‘包产到户’则是在集体经济之内给体制一些‘修改’，表明农民如何利用传统，又实现创新”。底层农民因生存压力对集体经济制度的这些“修改”或在体制内的“创新”行动，为上层建制提供了基本的实践前提。杜老认为“家庭联产承包制是农民的发明，他们只是进行了调查研究理论化”，但他同时不忘强调，包产到户“一直到改革开放，是在领导与群众双方主动的条件下，被确定为党的政策并普及于全国”。单有农民的选择，没有领导者的思想转变和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。
  对13亿人口大国的改革而言，没有可以奉为金科玉律的教科书，必须不断地在实践中探索，在探索中不断地修正、不断地总结，最后再上升到政策和法律层面全面推进。“摸着石头过河”不仅具有富含中国智慧的改革方法，而且包含了大胆探索、稳妥前进的思想，符合马克思主义认识论、实践论和方法论。它是当今中国改革理论与改革实践良性互动的典范，对于指导推动当今中国乃至未来中国的改革依然有效。
  我国农地制度改革的实践，就是遵循“摸着石头过河”这个理论，渐进式推进的。即在明确农村土地集体所有的前提下，尊重基层农民群众首创，逐步赋权于农民，给予农民以充分的生产经营自主权，并且支持地方先行先试，通过“试点—完善—推广”的方式来实现变革。换句话说，就是先在基层探索突破，再经过地方和中央对于农民首创精神的认同，归纳总结上升到理论和政策层面，最终以文件方式得到确认和推广。无论是改革开放初期家庭联产承包责任制的推行，还是现阶段农村土地“三权分置”改革，都是采取了这种方式，先在全国设立农村改革试验区，通过试点试验、总结基层实践经验，再推广，然后全面铺开。试点试验的目的就是要检验改革方案的可行性，权衡利弊，进而对改革方案进行修订和完善。
  当前我国农地制度面临的现实问题，诸如土地承包经营权、宅基地的流转和退出，土地经营权和农民住房财产权抵押贷款、担保等，都是难啃的硬骨头，没有现成的经验可供学习借鉴，必须要农民和基层干部以及理论工作者在实践中不断探索，寻找解决问题的途径和办法。为确保改革不走弯路，不翻烧饼，我们必须坚持实事求是的原则。要一切从实际出发，把中央文件精神和本地具体实际结合起来，尊重地方的差异性，分类施策，允许鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位，对症下药、量体裁衣，开展符合当地实际的实践探索和制度创新，目的就是要把改革带来的风险和不稳定因素降低到最小程度。
从人民群众首创和基层探索上升到顶层设计，然后指导推动人民群众伟大实践的这一过程中，我们不难发现，探索构建具有中国特色社会主义市场经济体制的理论并不高深，它往往是简单朴素、通俗易懂的，它就蕴藏在我们生活实践的探索中。中央提出顶层设计的目的，就是要求我们充分认识到改革的复杂性和艰巨性。尤其在改革进入深水区，涉及一些根本性制度，牵一发而动全身时，更需要改革者增强战略思维，加强宏观思考和顶层整体谋划，增强改革的系统性、整体性和协同性。
  最后，看完这本书，我对杜老这个人也有了一定的了解，不仅敬仰他的学术造诣，更加敬佩他终生的三农情怀，他曾经说过，农村问题是个永恒的主题，与之相关联的因素太多，谁也不能一下子穷尽真理，都需要在实践中不断学习。我们当前研究乡村振兴问题，倾听土地和农民的生硬同样是不可或缺的工作，我们应该继续坚持和发扬杜老 “注重农村调查研究，倾听农民呼声”的思想，站在农民的立场，感受历史的温度。