陈锡文：农村宅基地制度的政策演变与基本内容

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陈锡文（湖南师范大学中国乡村振兴研究院专程拜访全国人大农业与农村委员会主任）

  我国农村的宅基地制度，是农村集体经济组织依法为本组织成员提供的住房用地保障制度。它起源于1956年成立的农业生产高级合作社。成立高级社后，入社农户的土地（住宅用地、坟地等除外）都转为合作社集体所有。于是就引出了一个新问题：农户因人口增加、子女成婚等原因需另立新户，新建住宅的土地从哪里来？对此，1956年6月30日经一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作章程》规定：“社员新修房屋需要的地基和无坟地的社员需用坟地，由合作社统筹解决，在必要时，合作社可以申请乡人民委员会协调解决。”这样，自1956年下半年起，农村就出现了两种所有权的农民宅基地，一种是农户自有的宅基地，包括祖传的宅基地和在土地改革中没收地主多余房屋分配给贫困农户居住所占用的宅基地；另一种就是高级社成立后由合作社分配给社员使用的宅基地。前者的宅基地是私有的，后者的宅基地则是合作社集体所有的。1961年6月15日，中共中央颁布的《农村人民公社工作条例（修订草案）》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”由此明确了农民宅基地的所有权也属于集体所有。但该条例还规定：“社员的房屋，永远归社员所有。”“社员有买卖和租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。”“社员新建房屋的地点，要由生产队统一规定，尽可能不占用耕地。”
  1963年3月20日，中央又对农村人民公社工作条例中关于社员宅基地的问题，制定了补充规定：主要包括：社员的宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但由各户长期使用、长期不变；宅基地上的房屋等附着物永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利，房屋出卖以后，宅基使用权随房屋的买卖而转移，但宅基地的所有权不变；社员建新房须由本人提出用地申请，经社员大会讨论同意，由生产队按规划帮助解决，占用耕地的，应报县人民委员会批准；社员新建住宅的用地一律不收地价；社员不能随意侵占集体耕地扩大宅基地等。这个规定已经体现了现行农村宅基地制度的一些基本原则。但在计划经济背景下，农村集体经济发展、农民收入增长都很缓慢，因此，从高级社成立到改革开放前的20余年间，农户中申请建造新住房的现象很少，所以国家关于农村宅基地制度的规定，也显得比较粗糙。
  到上世纪八十年代初，农村改革取得重大突破，农业和农村经济发展都呈现出勃勃生机，由此出现了农民建设新住房的热潮。1981年4月17日，国务院发出了《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，指出：“近几年来，随着农村经济形势的好转，农村建房出现了建国以来少有的兴旺景象。这是农村经济发展，农民富裕起来的一个必然趋势，是一件好事。但是，有不少地方对农村建房缺乏全面的规划和必要的管理，农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象相当严重。这种情况如果任其发展下去，将会招致严重后果。”这个通知在强调保护耕地的同时还重申：“农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。”根据这个紧急通知的要求，有关部门制订并颁布了《村镇建房用地管理条例》。这个条例是国家对农村住房建设用地的第一个法规性文件，该条例强调农村土地属于集体经济组织所有，“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。”“严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”并强调，在村镇内，任何个人和企事业单位使用建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。同时，还提出，省级政府要规定宅基地的用地限额，县级政府要规定宅基地的面积标准。
  1986年6月，经六届全国人大常委会第16次会议通过，我国《土地管理法》颁布。该法关于农民住宅用地的规定是：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”在经全国人大常委会两次修正、一次修订后，2004年通过的现行《土地管理法》对农民住宅用地的规定是：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核由县级人民政府批准，其中，涉及占用农用地的，依据本法第四十四条的规定（即必须办理农用地转用审批手续）办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
  综上所述，我国农村宅基地制度在经过半个多世纪的演变和充实后，其基本内容，可以概括为：成员申请，集体同意，依法审批，一户一宅，无偿占有，长期使用，土地属集体，住房归个人，租售住房后，无权再申请。（来源：《论道三农》）