乡村振兴要加大真金白银的投入

gecccn

安晓宁（农业农村部财会服务中心副主任、研究员，中国财政学会绩效管理研究专业委员会副主任委员）

——预算绩效管理助力乡村振兴战略实施

　　习近平总书记强调，“乡村振兴是党和国家的大战略，要加大真金白银的投入。要健全投入保障制度，创新投融资机制，拓宽资金筹集渠道，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。”学习这一重要论断，认真理解乡村振兴战略方针政策，结合财政支农政策项目实施情况，有三个方面的内容值得重点关注。
　　乡村振兴要加大真金白银的投入：5年7万亿元(2018-2022)
　　实施乡村振兴战略，将农业农村优先发展真正落到实处，急需大量真金白银的投入。对这两年中央农办、农业农村部先后发布的关于乡村振兴重大投入的政策动态综合分析可以发现：2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》。中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在《中国农业有底气应对经济风险》中介绍，“据粗略测算，农村人居环境整治三年行动，完成农村厕所、生活垃圾和污水专项整治‘三大革命’，需要建设资金超过3万亿元”。今年，中央财政安排70亿元用于厕所革命整村推进；30亿元用于中西部地区农村人居环境整治整县推进。另据初步统计，截至目前，省级财政安排农村人居环境整治相关投入约1400亿元。
　　2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》。据中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊介绍，“我们初步测算，要落实乡村振兴战略规划今后五年的重点任务，大约需要投资7万亿元以上”。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》明确，把基础设施建设重点放在农村，持续加大投入力度。加快补齐农村基础设施短板，推动农村基础设施提档升级，是乡村振兴战略的重要一环。其中，交通物流、农村水利、能源供给、信息化基础等将成为农村基建的重头戏。交通部、发改委、工信部、国家能源局等多个部门正在酝酿农村基建重点“施工图”，交通、水利、能源、信息等基建将重点推进。业内估计，2018至2020年，农村基建投入或将达到4.52万亿元。
　　2018年10月，国务院批复了国家发改委会同有关部门编制的《全国高标准农田建设总体规划》，明确到2020年建成集中连片、旱涝保收的高标准农田8亿亩。初步估算，高标准农田建设每亩所需投资为1000~2000元。
　　7万亿元从哪里来：乡村振兴要形成多元化投入格局
　　2019年中央一号文件强调，坚持把农业农村作为财政优先保障和金融优先服务领域，打通社会资本进入农业农村的通道。财政保障、金融支农、社会资本将成为三大资金来源，要通过“财政专项+基建投资”“中央支持+地方投入”“财政资金+金融资本+社会资本”等各类投资组合，统筹各渠道资金。
　　切实落实财政优先保障要求，加强一般公共预算投入保障。财政投入是农业农村投入的重要保障，体现在其聚焦打基础、管长远的公益性特点，对引导推动金融和社会资本也具有风向标作用。发挥公共财政资金的主渠道作用和引导、撬动金融和社会资本的作用，公共财政要更大力度向“三农”倾斜，确保投入力度不断增强、总量持续增加，加大对乡村振兴重点领域和薄弱环节支持力度，确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。
　　稳定增加财政公共预算支农投入。健全财政投入机制，力争以农林水支出为主要内容的财政支农投入总量稳定增加、增幅高于财政支出平均增幅。2013-2017年，农林水支出项目全国一般公共预算累计安排超过8万亿元。据财政部在全国人大记者会上所公布，2019年全国一般公共预算拟安排农林水支出约2.2万亿元，同比增长7%。
　　提高土地出让收入用于农业农村的比例。习近平总书记指出，现在到了该把土地增值收益更多用于“三农”的时候了。各地土地出让收益长期是“取之于农、主要用之于城”，这些年用于农业农村的比例只有30%左右，2018年比例还有所下降。把“主要用之于农”的要求落到实处，为乡村振兴新开拓一条稳定的资金来源渠道。经测算，这一比例的提高，将会大幅度增加农业农村投入。
　　用好新增耕地指标国家统筹、增减挂钩节余指标跨省域调剂政策。扎实开展新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用，所得收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴。借鉴河南省郑州市等地宅基地复垦券做法，将乡村整治腾出的农村建设用地节余指标，通过城乡建设用地增减挂渠道形成增值收益全部留在乡村。
　　开拓政府性基金和专项债券等新渠道。通过设立政府基金有效发挥财政资金杠杆功能，带动农业领域投资。财政部会同相关单位设立了现代种业基金、贫困地区产业发展基金、中国海外农业投资开发基金、中国农垦产业发展基金4只投资基金。支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目。借鉴四川泸县等地经验，推动地方政府债券资金安排一定比例支持发行乡村振兴专项债，用于农村人居环境整治、村庄基础设施建设等领域。
　　畅通金融服务农业农村的通道。人民银行出台了金融服务乡村振兴的指导意见，引导和鼓励信贷、担保、证券、保险、期货、租赁、信托等金融资源聚焦服务乡村振兴。
　　在信贷方面，落实中央一号文件：“实现普惠性涉农贷款增速总体高于各项贷款平均增速”的要求，推动县域新增贷款主要用于支持乡村振兴。2019年6月国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，重点提出了要引导县域金融机构，将吸收的存款主要用于当地，重点支持乡村产业。初步测算，这项措施将会增加10万亿元以上的县域贷款余额。推动政策性银行和开发性银行提供乡村振兴专项低息长期贷款，满足乡村振兴多样化多层次信贷需求。
　　在农业保险方面，推进三大粮食作物完全成本和收入保险试点，逐步取消原有的粮棉保护收购价格、农业生产资料补贴等“黄箱”政策，转向设立农作物收入保险和自然灾害救济补贴等“绿箱”政策，适应WTO对农业补贴政策的要求。
　　金融服务乡村振兴要与农村改革做到“深度结合”，充分激活农村巨量的沉睡资源。放宽农村金融市场准入政策，农村金融改革会有更大的惊喜：一旦农村土地交易市场成熟，会撬动千亿级别的资金。业内估算：仅占农地面积三分之一的耕地流转，就能为互联网金融创造每年2000亿以上的抵押贷款市场。随着新版《土地承包法》的出台和《土地管理法》的修订，农房、承包地的抵押贷款马上会在全国推广，这些过去一直沉睡的资产就会唤醒。
　　拓宽社会资本进入农业农村的通道。乡村振兴释放出农业农村对社会资本的巨大需求，乡村产业发展、基础设施建设等重点领域蕴含着巨大投资机会。社会资本的参与让乡村振兴有了更强的造血能力和创新能力，也催生了一大批新的创业风口。乡村振兴，产业兴旺是基础。工商资本是乡村产业发展重要的力量，目前工商资本每年投入乡村产业的投资都在万亿元以上。要加强政策引导，要鼓励和支持更多的资本投入乡村。
　　推进多种政企合作项目。全国各地政企合作项目涵盖了易地扶贫搬迁、特色小镇、田园综合体、现代农业示范园、国家农业公园等领域。比如，江苏省率先发布《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴的意见》，鼓励社会资本参与建设美丽宜居乡村、发展乡村旅游业等具备盈利条件且具发展潜力的八大重点领域。截至2017年，江苏省农业固定资产投资472亿元，其中社会资本占比超过80%，民营资本投资农业固定资产占比较全国平均高10个百分点。
　　成立乡村振兴公益基金。引导民间基金会、社会团体和各界人士捐资捐物助力乡村振兴。今年4月，来自福建省安溪县的22个异地商会与安溪县乡村振兴战略实施试点村结对共建，第一批57个乡贤总投资(捐资)额84.376亿元。
　　积极争取其他资金投入。据《中华人民共和国国家发展和改革委员会财政部与亚洲开发银行关于支持中华人民共和国乡村振兴的谅解备忘录》，预计2018-2022年，亚行将筹集总额达60亿美元的一揽子支持，用于支持中方实施乡村振兴战略。中方将通过实施一批高质量的亚洲开发银行贷款项目，共同推进农村人居环境整治、农业生产现代化、农村产业融合发展示范园建设、农村公共服务改善、城乡融合发展等乡村振兴重点领域的发展。
　　预算绩效管理：为财政支农资金“保驾护航”
　　实施乡村振兴战略离不开财政涉农资金绩效管理的实践推动。预算绩效管理的优劣，直接影响乡村振兴政策目标的实现。提升乡村振兴财政资金使用绩效，要将财政资金分配使用管理与乡村振兴工作实际成效紧密结合起来，要与提升农民的获得感、幸福感、安全感紧密结合起来，不断推动乡村振兴取得新的成效，为实现农业农村现代化的总目标奠定坚实基础。
　　稳步实现对乡村振兴各类政策、资金绩效管理全覆盖。《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》提出，按照乡村振兴战略阶段性目标任务和工作重点，持续加强对涉农专项转移补助资金，涉农基建投资，农村基础设施资金，农村教育、就业、社会保障、卫生健康、文化等社会事业发展资金，农村人居环境整治资金，乡村生态保护与修复资金，脱贫攻坚资金等各类涉农资金的绩效管理。
　　强化目标管理：用清晰的绩效目标为财政项目资金领航。强化以绩效目标为轴心的财政涉农资金预算绩效管理，要结合乡村振兴战略实施，全面设置政策及项目绩效目标。绩效目标编制为预算关口，是预算安排的重要依据，是预算绩效管理工作的起点和基础，绩效目标和指标体系是绩效评价的前提条件。
　　将绩效目标管理嵌入预算编制，根据“大专项+任务清单”管理方式要求，财政部会同农业农村部采取因素法测算安排中央财政补助资金，按大专项资金规模整体切块下达到省，并研究提出各省具体任务清单。省级农业农村、财政部门将省级细化实施方案、绩效目标报财政部、农业农村部备案。财政部在向省级财政部门确定下达专项转移支付总预算时，同步确定下达绩效目标。此举相当于与各省地签订了一份“目标责任书”，财政预算管理中的“花钱必问效，无效必问责”的责任契约机制基本形成。这种绩效管理模式起到了审减不合理项目预算的作用，显现出了跟踪问效效应，最终切实把资金使用关到了绩效导向的制度笼子里。
　　开展政策项目绩效评价，为乡村振兴“保驾护航”。针对乡村振兴资金支出经济性、效率性和效果性，对绩效目标完成情况开展绩效评价，并根据评价结果不断完善和改进项目管理。重点揭示重申请轻管理、重投放轻绩效等问题，强化绩效管理激励约束，切实保障乡村振兴资金安全和绩效。
　　国家现代农业产业园创建是培育农业农村发展新动能的重要决策部署和重大财政支农政策项目，2017年以来中央财政投入50多亿元奖补资金，启动创建国家现代农业产业园。2019年初，经绩效评价和现场考察等程序，认定了首批20个国家现代农业产业园。这是引领农业农村现代化的排头兵，也是乡村产业兴旺的新样板，更是新农民创新创业的孵化器，已成为乡村产业振兴的“牛鼻子”。
　　实施乡村振兴战略，核心是重塑工农城乡关系，各种资源要素加速向乡村聚集。资金是乡村振兴的启动引擎，认真落实农业农村优先发展要求，要在“钱、地、人”三方面打出政策“组合拳”，引导撬动各类资源要素加速向乡村产业集聚。通过对乡村振兴投资政策动态和生动丰富的社会实践梳理，可以认为，一年多来更多真金白银“上山下乡”，财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的多元投入格局正在加快形成。乡村振兴方兴未艾，释放出农业农村对资源要素的巨大需求，乡村产业发展、基础设施建设等重点领域蕴含着巨大投资机会，必将成为新的投资热点和增长点，值得超前谋划、战略布局、长期经营。要进一步激发全社会的参与热情，充分调动社会各方的积极性，力推城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，建立健全向农村倾斜的城乡融合发展体制机制，带动更多资金、技术、信息、人才、管理等资源要素向乡村流动，汇聚起支持乡村振兴的强大力量。