陈文胜:乡村治理的关键是放活乡镇

gecccn

陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院特聘教授、中央农办乡村振兴专家委员）

三农问题有多少可以责怪乡镇

  记者：你最近到常德调查有什么新的发现？
  陈文胜：我是去应证一下我的判断。刚到社科院，朱有志院长就安排我去湘北农村看看；以后我还要走遍湖南农村。我这次观察的重点是“乡村治理”。
  记者：一直以来，对乡镇政权的评价，媒体和学界几乎全是负面的，并形成了一边倒的结论：乡镇政权是加重农民负担的“罪魁祸首”，只有撤销乡镇政权才能一劳永逸地解决三农问题。一个月前你还是一个镇党委书记，对这个问题你是有发言权的。
  陈文胜：从某种意义上说，乡镇政府对于加重农民负担等问题的确负有责任。但从本质上来讲，三农问题究竟有多少可以归罪于乡镇呢？在我看来，乡镇政权的弱化才是三农问题的起因。
  随着承包制后农村经济的全面繁荣，农村曾一度成为了中国经济的发动机。那时，农民在工人“老大哥”面前扬眉吐气，就连乡镇干部也被社会称为吃得香的“香”干部。这样的好日子没过多久，居住在城里的政策制订者们，迅速出台了名目繁多加强对农村管理的法律法规，从县城到京城的各个居住在城市的强势部门纷纷印发红头文件，大举进入乡村。各个部门招兵买马，相继在乡镇建立了各部门系统相对应的站所机构，也就是所谓的“七站八所”，在“依法行政”的名义下瓜分乡镇权利，抢夺乡村资源。因而，乡镇政权就演变为城市的强势权力设在乡村社会的“联合国”组织，“七站八所”是各个强势部门派驻在“联合国”的代表机构。于是，便造成了互相扯皮，互相推诿，权归部门，责归乡镇的局面，最后殃及农民。比如教育部门凭借《义务教育法》，先要求乡镇政府组织农民集资办校，办好学校后移交给县教育部门管理，资产交给县，债务留在乡，对农民人平摊派教育附加，连学杂费也要翻几番。
  记者：有人说，乡镇的财政危机引爆了政治危机，是这样吗？
  陈文胜：这并不是危言耸听，只要财政包干体制不迅速得到改变，乡镇财政的债务就必然会像雪球一样越滚越大。当强势的城市权力进入农村，以人事委任、责任下压、部门立法为手段，使乡镇政权沦为县级以上城市政权在农村的代理人，维持农村的秩序，便于政府的权力和社会的资本对农村各种资源的吸纳。
  巨额债务使农民丧失对乡镇政权的信任。对群众来说，希望能够依靠政府在困难之时施以援手，特别是希望能够在经济上予以支持。可乡镇政权自身难保，难以为靠，农民就自然拉开与乡镇政权的距离。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你。”
  替代乡镇政权的几个版本
  记者：现在有一种这样的主流观点：取消农业税后，乡镇政权就不再需要保留。
  陈文胜：为什么乡镇政权非得由农民来养而不应该由国家来养呢？农业是弱势产业，但事关国家的粮食安全、政治稳定、全国70%以上人口的生存发展。因此，农村的基层政权就必然是国家为服务乡村社会提供的公共产品，而非吸纳财政资源的政权。
  在日常生活中，农民也是主要地通过乡镇政权组织与“国家”发生各种关系；乡镇政府和其他各级政权相比，最能贴近现实，贴近生活，贴近民众。乡镇政权的这种地位和作用是其它政权组织无法替代的。如果撤掉乡镇政府，垂直管理的成本很高而且效率极低。由于各个部门资源有限，条条之间又很难整合，监管的覆盖面非常有限。如维护社会治安、打击假冒伪劣，保护环境，监管土地等，面广线长人少，不依靠乡镇，管理就很难到位。
  记者：不是说“皇权不下县”吗？
  陈文胜：现在很多三农问题学者的文章反复引用“皇权不下县，县下是宗族，宗族皆自治，自治出于伦理”的典故，并以此来论证取消农村基层政权的理论依据。“皇权不下县”的时代与现今的时代不同。首先是人口的不同。那时的一县最多不超过十万人，而现时的县最少也有几十万甚至超百万。其次是人的素质不同，那时的人民是儒学教育下封建单纯的人民，而现今的人民是市场冲击下，思想相对开放的人民。再是制度的不同，那时靠的是封建专制和封建族规管理，而现今实行的是现代化的法治制度。最后是居住地人员的不同，那时是以宗族居民为主聚居一地，而现今是各地居民混聚一地。
  记者：当前学者提出了替代乡镇政权的几种思路，比如说“村治”、“县派”等等，这有没有可行性？
  陈文胜：先说“村治”。随着农村人口大量流出，有不少的行政村常住人口只有400人左右，农村精英已经所剩无几。而留下的少数精英，在一个村几乎是凤毛麟角，且在本地的各个资源方面已经或开始占有垄断的地位。没有相互制衡的力量，没有旗鼓相当的对手，在这样的情况下来搞所谓的村民民主自治，无非是玩“猫捉老鼠”的游戏。如果乡镇政权退出，农村治安等各种形势将不可想象。如果小村并大村，那要多少的行政成本？等于把现有的乡政府撤销，建立更多的乡政府。
  记者：作为县政府派出机构，成立乡公所呢？
  陈文胜：乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位，它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的缓冲区作用。实行“县派”很显然不利于乡村自治式民主的发展。因为，作为县政府的派出机构，乡镇公所更加具有“官僚化”性格。也就是说，它完全是代表“国家”利益的，以“国家”的意旨是从。
  记者：那么，“市管”呢？
  陈文胜：“市管”也不妥。一是城市政权的本能使然，它的天然职能是追求工商业的最大利益化。二是城市政权在农村的存在就必然会吸纳农村资源。三是城市政权在农村的存在，弱势的农民群体在强势的城市力量的打击下，进行分而治之，无法联合起来进行抗衡，以提高自己的谈判地位。
  像直选“村官”一样民选乡镇政府
  记者：我们知道，乡镇政府背了许多骂名，至今受到褒贬不一的评价。那么乡镇政府在农村历史上到底起到哪些作用？
  陈文胜：第一，推进“联产承包”破解千年粮食短缺。第二，用“讨饭财政”维持着农村的基本公共事务。第三，在夹缝中强力控制人口的增长幅度。第四，维护了农村社会的正常秩序。现在的农民不怕干部，就怕黑恶势力。没有乡镇政权的存在将是黑恶势力的天下，留守在家园的38-61-99部队（妇女、儿童、老人），他们的命运将交付给谁呢？
  记者：乡镇也需要“减负”吗？
  陈文胜：减负是对农民说的，但对于乡镇也已经到了刻不容缓的地步。要减轻负担来放活乡镇。作为最低层的政府，他们的利益往往因此受到“合法的伤害”。每年都要承受着来自上级各部门压下来的任务，如树典型、搞试点、搞“政绩工程”、各种达标升级活动、接待各口所谓的调研活动。需要彻底根治一下“上级出政策，基层出票子”的时弊。哪一级出台政策，就必须由哪一级埋单。
  记者：取消农业税后，乡镇政府不找农民收钱了，乡民对谁当乡镇长很看重吗？
  陈文胜：取消农业税后，彻底斩断了把乡镇和农民捆成生死对头的绳索。当县级政府不找乡镇政府要钱了，而是反过来给钱，县长对乡长的要求主要就是把下拨的有限资源用好，以保证乡民安居乐业。这时候，谁当乡镇长对县长而言不是特别重要，只要人民满意就行。县政府和人民群众的目标也是高度一致的。民选乡镇政府让人民群众监督管理乡镇政府才能顺理成章、水到渠成。同样的道理，当乡镇政府不找农民收钱了，谁当村长对乡镇长不是很重要，只要农民满意，谁当都行。这时村民自治就顺理成章、水到渠成了。
  记者：你是说像直选“村官”一样民选乡镇政府？
  陈文胜：就是让委任的“官权退”，选举的“民权进”。现在的乡镇领导干部，实际上是由上级极少数人决定的，成分复杂，老百姓根本不了解他们。到乡镇干工作都是看上级的脸色行事，仕途命运维系于上级极少数人的喜好而不顾民意的要求。只要与上级搞好关系，即使群众意见再大也照样可以当选。
  记者：如果要彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记和乡镇长的选举制度就势在必行。
  陈文胜：由各村选出人大代表组成议事机构，在国家和社会之间形成新型的官民合作关系。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由村民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这不仅能够从根本上杜绝买官卖官的腐败现象，而且将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，因为推出的候选人如果不充分考虑民意就必然落选，从而真正实现立党为公，执政为民。
  更为重要的是，通过选举可以赢得对乡镇政权的认同从而提高向心力和凝聚力。比如说乡镇长候选人由于是全体党员大会投票产生的，因此全体党员就基本上会在自己的影响力范围内为候选人助选和宣传，候选人也会为如何赢得选票而尽可能地深入群众，团结群众。所以说，放活乡镇的关键是民选乡镇政府。
  乡镇干部是干部队伍中的“群众”
  记者：按照你的观点，乡镇政权不但不撤消，反而还要加强。是这样吗？
  陈文胜：我认为，乡镇政权在农村现实中的作用无可替代。如同一把宝刀，在强盗的手里会用来杀人越货，在侠士的手里会用来扶正压邪。
  记者：放活乡镇等于说乡镇改革就不要搞了吗？乡镇机构究竟如何改革？
  陈文胜：乡镇改革与乡镇机构改革是两个概念。乡镇改革要敢于突破体制束缚，把属于乡镇的要还归于乡镇。首先就是要废除条块分割的体制，还乡镇法定职能的本来面目。除了公、检、法、司这些单位应该垂直管理外，凡设在乡镇的行政和经济类部门统一由乡镇属地管理。要按照“简政放权”的原则，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正统一、效能的农村社区政权组织。所谓“皇权不下乡”，就是不能由农村以外的上级及其部门，通过这些七站八所把权力伸向农村，以国家公权来谋取各部门的自身利益。
  乡镇的“七站八所九办”，有不少的机构职能已经弱化，设置重叠，要进行撤并来节省财政支出，提高政府效能。对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。
  记者：有人说，乡镇机构改革注定要像国企改革牺牲下岗工人那样牺牲掉“这一代乡镇干部”。乡镇分流的干部怎么办？
  陈文胜：只要买断工龄，偿清工资欠款，74%的干部愿意分流出去。如果有改革成本的话，在乡镇进行人员分流并非难事。国家既然可以为国营企业和国有银行的改革支付巨额的成本，为什么不能对事关三农问题这样一个摆在一切工作首位的战略性改革，来支付成本呢？
  记者：乡镇干部可以说是一个特殊的群体，养一个乡镇干部到底需要多少财政成本？
  陈文胜：有关资料显示，从各级供养的人员成本对比来看，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元。湖南省某县，县财政对一个有5万多人口100多个干部的乡政府每年拨款不到40万元，而对县城的小小环卫所每年拨款却高达200多万元。
  记者：我感到你与李昌平的不同。李昌平侧重对农民的关注，说过要“向农民下跪”的话，而你却对乡镇干部动情热呼。你为什么说乡镇干部是弱势群体？
  陈文胜：尽管乡镇干部平均月薪不到一千元，许多还不能正常发放，甚至还要借钱向国家交税，自己工资却无着落，拿“白条”回家过年。请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？现在出台很多措施为农民讨工钱，谁又来为乡镇干部讨工资呢？
农民可以为自己的负担有权上访直至中央，却难以看到拿不出工资的乡镇干部去上访北京。而社会上有一股很大的力量在全盘否定他们，实际上只有他们才真正是属于农村的精英。
  在整个干部队伍中，乡镇干部是最弱的群体，是干部队伍中的“群众”，是各级政权中最具有民众化的干部，是干部队伍中的孺子牛，可以说吃的是草，挤出的是奶。如同水和空气一样，存在的时候我们感觉不到他们的价值，只有在失去他们的时候，我们才可能感受他们的珍贵。
  陈文胜不单是一个符号
  像陈文胜那样的县乡干部处于三农矛盾的最前沿，对农村社会的快速变化反应最为敏捷。实践的需要迫使他们在现实的矛盾中去发现事物的规律性，寻求解决方法。他们是三农学界最有发言权的“县乡主力”。
  他总说自己是“无知者无畏”。在衡阳县三湖镇党委书记任上，就对当前中国三农学界的一些看法，写成《漫谈中国“三农”学界》一文，分为《中国三农学界的五种倾向》、《中国三农学界的三大主力》、《中国三农学界的明星现象》、《中国三农学界的研究方向》四个部分。
  他的到来，湖南学界又多了一个声音。他认为，“真正的学者专家必须自觉地肩负两种使命，一是不断发现更为文明的社会结构，一是不断揭露现存社会秩序的问题”。他在一个时期对“三农”问题研究将起到承上启下的作用。