程雪阳：建党百年来我国对土地制度的创新及发展

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程雪阳（“学习强国”学习平台法治宣传专家团成员，苏州大学王健法学院教授）

  土地制度对于任何社会来说，都是一项基础性制度。由于中国古代一直都是以农业为主的社会，因此土地资源的分配一直都是历代王朝关注的重点，但遗憾的是，由于没有科学理论的指导，始终没有“豪强兼并——农民起义——充分配—豪强再次兼并——农民再次起义”这一治乱循环的怪圈，人民也常常处在忍饥挨饿的边缘。
  比如，根据毛泽东同志1926年在湖南湘潭西乡所做的调查，一个正值壮年的勤敏佃农，以一所茅屋为住宅，父母俱亡，仅一妻一子，妻替他煮饭喂猪，子年十二三岁，替他看牛。耕种十五亩田，一年共计只能获得315元7角2分收入，其中，每亩年获谷（稻）四石，十五亩，共获六十石，产出之收入为240元，但因为要向地主缴纳四十二石（十分之七）地租（价值）168元，因此其实际收入仅为147元7角2分。而该佃农所在家庭当年在米面油盐茶、人情往来、种子化肥牛力等生活和生产领域的支出为167元3角6分5厘5。年终收支相抵，该家庭的经济收入非但没有盈余，反而亏损19元6角4分5厘5。（毛泽东：《中国佃农生活举例》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东农村调查文集》，人民出版社1982年版，第28-33页）
  费孝通先生1936年完成的《江村经济》调查报告中，也指出“中国农村的基本问题，简单地说，就是农民的收入降低到了不足以维持最低限度生活水平所需的程度。中国农村真正的问题是人民的饥饿问题。”
  一、通过土地革命才能解决中国的独立和统一建国问题
  中国民主革命的先驱孙中山先生高度重视土地制度完善对于中国革命和建设的重要意义。在“三民主义”理论中，其专门指出，要“通过照地价收税和收买的方式实现平均地权、节制私人资本”，从而解决人民贫困和贫富不均等民生问题，在1924年的《民生主义的具体办法》一文中，他甚至认为“土地问题能够解决，民生问题便可以解决一半”。
  但是中山先生的这一理论并没有被其所领导同盟会和国民党所接受，比如他曾批评“参加同盟会的同志只是注意民族主义，以为只要推翻满清之后，民族主义能够达到目的，民权主义和民生主义便自然实现，所以对民权主义固然是不明白，对民生主义更是莫名其妙”。但这种批评意见实际上没有太大的效果，因为同盟会和国民党的同志们不重视民生主义和土地问题，不是因为他们愚钝，而是因为这两个组织的成员多由国民党，地主、帮派势力乃至地方军阀势力组成，作为一个中国人，他们对于打到帝国主义实现中国之独立和统一是支持的，但平均地权和节制私人资本，并不符合这两个组织内很多人的利益。
  虽然孙中山先生认为他所主张的“民生主义”与“社会主义”殊途同归，但从上述现实考察，我们可以发现，“民生主义”与“社会主义”存在着根本差别，且这种根本差别并不体现在“通过阶级斗争实现平均地权”还是“通过照地价收税和收买以实现平均地权”这一实施路径方面，而是体现在哲学层面是否建立并坚持“真正的唯物主义”。二十世纪中期以前的实践表明，在当时中国的历史条件下，要实现国家的独立和统一这一政治革命目标，就需要有效地动员起占人口多数的农民。而要有效地动员起占人口多数的农民，就需要进行“通过阶级斗争实现平均地权”这种社会革命，也只有通过这种社会革命和政治革命的结合，才能在“革命的熔炉”中建立真正超越家庭、宗族、同乡观念的民族主义，从而为国家的统一和发展奠定坚实的社会基础。
  二、传统社会主义理论对于土地制度的探索
  在中国共产党成立的初期，土地问题也没有引起足够的重视。但是经过以毛泽东同志为代表的中国共产党人的不懈探索和努力，终于在马克思主义历史唯物主义的指导下，找到了“通过土地革命动员民众，实现中国之真正独立和统一”的具体路径。
  当然，进行“打土豪，分田地”式的社会革命并不能真正解决中国人民的贫困、饥饿、经济落后等民生问题，因此在解放战争结束之后，新生的国家如何进行经济建设并最终实现国富民强这一目标，依然需要探索。
  对于这一问题，在1847年的《共产党宣言》中，马克思和恩格斯基于“无产阶级将利用自己的政治统治，一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里，并且尽可能快地增加生产力的总量”这一社会主义目标，提出了“剥夺地产，实现土地国有化，并把地租用于国家支出”等十项具体措施。
  在进行社会主义革命和建设的过程中，前苏联以及中国都不同程度的依照马克思和恩格斯的上述论断，开展了土地国有化运动，并建立了相应的国家土地所有权制度。然而，这一革命目标实现之后，通过何种机制对规模庞大的国有土地资源资产进行有效开发和利用，马克思和恩格斯并没有给出明确的答案。为此，全世界的社会主义国家开展了积极的探索。
  前苏联作为世界上第一个社会主义国家最早探索并建立了一套“通过行政管理和计划经济方式进行土地资源配置”的土地产权和土地管理模式。这种模式对于战争结束之后，经济和社会秩序的迅速重建是有必要的，但其作为一项基本的经济制度内部存在着以下两个方面难以克服的难题：其一，政府无法掌握足够的信息来决定广袤的土地资源如何开发利用才是合理的；其二，民众和社会组织因为缺乏产权制度保障和激励，所以既没有积极开发土地的权利和能力，也没有这方面的积极性。
  三、中国特色社会主义理论对于土地制度的发展及意义
  新中国建国后也曾一度遵循了前苏联的模式，因此在土地产权和土地管理领域也不可避免地染上了计划经济和命令经济的病症。但经过反复摸索和实践之后，中国共产党最终在改革开放的过程中，带领中国人民走出了一条具有中国特色的土地产权和管理制度。
  这一制度的核心是，在坚持土地国家所有和集体所有这一社会主义公有制的基础上，通过建立长期、稳定且可靠的土地使用权制度，并将其与市场经济相结合，建立多层次土地产权制度，从而引导和激发国内外的投资者积极进行土地资源的开发。在这一独特的土地产权制度中，公民、法人和其他组织虽然不能获得永久性的土地所有权，但他们可以通过市场机制有偿购买稳定且长期（30—70年）的土地使用权，而且这种土地使用权可以获得法律强有力的保护。
  更为重要的是，改革开放以后地中国法律还承认了土地使用权（主要表现为国有建设用地使用权）作为财产权拥有抵押和担保功能，这就吸引和鼓励了金融机构快速地进入到土地财产领域，为各种各样的土地使用权人提供了有效的融资渠道。由此，以（国有）土地开发为基础的建设、生产和消费机制得以建立，经济发展得以起步，并最终实现了公民财产权的有效保护，产业的蓬勃发展，基础设施和公共服务的有效供应，城市化的快速推进以及国家的经济繁荣。
  上述社会主义土地产权制度改革，都具有全球性的理论和制度意义。
  首先，在二十世纪，无论是在共产主义阵营，还是在资本主义阵营，很多人教条主义地认为，“社会主义与计划经济同一个词语的同义反复”，所以认为计划经济的弊端就是社会主义的弊端，计划经济模式的失败就是社会主义的失败。然而在上个世纪七十年代末，邓小平明确提出了“计划和市场都是手段，社会主义也可以搞市场经济”的重大理论创新，由此挽救了社会主义在全世界的声誉，实现了社会主义的新发展。
  其次，很多国家的理论家和决策者认为“惟有土地私有制才能发展市场经济”。然而，中国共产党所领导的社会主义土地产权制度改革与探索表明，即使土地公有制保持不变，只要认真对待财产权的层次性，建立长期、稳定且可靠的土地使用权制度（比如建立所有权与使用权的“两权分离”），市场经济制度同样可以建立，经济同样可以得到快速发展。就像刘鹤副总理讲的那样，“以渐进的方法引入竞争机制，并且逐步健全适合国情的产权制度、信用制度，是中国的独特之处”。而且这一独特之处并不是现代经济学和法学理论无法解释的“特例”，也没有推翻现代经济学关于“产权和强力有力的产权保护为投资提供信心，为经济发展提供信用”的基本框架，其只是要求人们放下意识形态的傲慢与偏见以及对社会主义教条主义认识而已。
  最后，虽然中国共产党所领导的土地产权制度改革取得了伟大的成就，但改革只有进行时，没有完成时。为此，中国共产党自2013年以来又将土地产权制度改革列为全面深化改革的重要组成部分，进一步提出在坚持社会主义公有制的基础上，改革城乡土地二元分割体制，让市场在资源配置中发挥决定性作用等改革目标，并努力通过完善土地产权制度和土地要素市场化配置，更好地促进土地资源的合理利用。
  这些理论创新和制度改革措施表明，中国共产党虽然已经建党百年，但没有在理论和行动上固步自封，骄傲自满，而是始终以人民为中心，以中华民族的伟大复兴为己任，不断通过“破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，建构系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”， 从而充分发挥我国社会主义制度的优越性。
  四、结语
  中国进行社会主义的最终目标是要实现中华民族的伟大复兴和中国人民的共同富裕。中国共产党一百年来对于土地产权制度的探索与实践表明，惟有建立社会主义土地公有制，才能动员最广大的中国民众，进而改变近代以来中国一盘散沙、任人欺凌的分裂状态；同时也惟有将社会主义土地公有制与社会主义市场经济有机融合在一起，才能最大程度地调动人民的积极性，广泛利用全球的技术、资源和技术来发展中国的生产力，为最终实现共同富裕奠定坚实的经济基础。（来源：《民主与法制》社融媒体出品）