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朱道林（中国农业大学土地科学与技术学院副院长，教授、博士生导师，中国土地政策与法律研究中心秘书长） 从世界各国、历朝历代土地制度形态来看，实际上并没有绝对的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有与使用，在私有制下同样存在土地公有、共有关系。因此，从土地合理利用和经济机制分析的角度，土地所有制的本身并不重要，或者说尽管存在不同的所有制，但是在不同所有制下均存在相应的合理利用与经济机制。
中国的土地公有制下的土地有偿使用制度也证明，在土地所有权公有制下通过土地使用权与所有权分离，实行市场化配置，很好地解决了效率问题，实现了土地资源优化配置和财产价值。
当然，问题的另一面，在公有制下的这种土地使用权市场化配置，依然还是存在公平问题，比如土地使用权过度集中和垄断所引起的地价过快上升，房地产市场投资性需求所引起的土地过度资本化等，直接导致财富分配的矛盾，甚至导致资本要素在产业之间配置的失衡，严重冲击甚至威胁宏观经济安全。可见，即使是在公有制体系下所采取的土地私权交易措施，依然会产生一系列在私有制体系下的弊端。那么问题何在？
实际上，无论是公有制还是私有制，如何解决财富分配才是关键所在。在私有制下，如果能够做到起始分配公平，并保障最低水平的基本需求，防止甚至杜绝基于私人利益行使公权力甚至武力进行土地兼并，并通过建立公平的收益再分配（税收）机制，则自然就是个公平社会。
同样，在公有制体系下，通过实施土地公有制首先做到了起点公平，保障了每个公民的基本用地需求，但是同时失去了市场化配置资源的效率。中国通过实施土地使用权与所有权分离，实行土地使用权市场化配置，解决了效率问题；但在防止垄断占有、实施收益再分配（税收）机制方面存在缺陷，依然导致了私有制下的市场配置资源的弊端。
因此，土地所有权解决的是土地归属问题，甚至属于政治问题，“土地所有权”仅仅在法律上重要。而土地占有与使用问题则是经济问题，是土地作为自然资源与生产要素在参与生产过程中，解决财富归属与收益分配问题。无论是公有制还是私有制，能否建立起合理的财富分配关系才是关键。
土地制度规则：公权与私权均衡，公利与私利分野。在任何社会制度下，土地权利清晰界定一定是必要的，无论是私有制还是公有制，都需要有清晰的产权界定，都需要明确财产权利神圣不可侵犯。但是，在土地利用和财产权的具体行使过程中，科学界定规则、建立产权保护的体制与机制则更加重要。
所谓公权与私权均衡，就是在清晰界定权利体系的基础上，尊重私人财产权按照市场机制进行资源配置，保障效率；在保障土地公共属性和公共利益目标的前提下，发挥公权力的作用，包括保护财产权、实施用途管制和收益再分配，解决公平问题。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕种，更不应该是不允许土地进行租赁、买卖等交易。
其内涵至少包括三层含义，一是土地归耕种者（生产者）占有并使用，不是由官僚、贵族占有白拿地租；二是保障耕种者（生产者）拥有最基本的耕地规模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允许基于市场规则的租赁与买卖，解决效率问题，但必须遵循市场规则，自愿承担市场风险，并利用公权力防止大规模兼并，禁止利用公权力进行私人兼并。
所谓公利与私利分野，就是公共利益和私人利益应泾渭分明，相互边界清晰。采用公权力保障公共利益，尊重私人财产权在服从公共利益前提下，实现私人利益最大化。基于土地公共属性，需要发挥公权力保障公共利益，保护私人财产权，包括制定土地利用规划，实施用途管制，保护耕地资源，开展确权登记，制定公共政策，维护市场秩序，进行收益再分配（税收）等，原则是行使公权力的前提只能是公共利益目标，不能为某个私人利益行使公权力。
而任何产权主体所拥有任何合法的土地权利，都应该得到法律的保护，并在服从法律和规划管制的前提下，开展土地利用和交易，实现私人利益最大化，并依法缴纳税赋。
因此，解决土地公私矛盾的关键是：尊重私人财产权解决资源配置问题，实现效率；发挥公共权力保障公共利益，解决公平问题。
在私有制下解决好公权力保护私人财产权、保障公共利益需求，防止公权力为私人利益干预财产权，则同样可以建立土地利用公平制度。而在公有制下，尽管解决了起点公平问题，但同样需要采取市场机制进行资源配置，同样需要建立完善的用途管制制度、收益再分配制度解决公平问题。
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发表于 2020-10-27 09:05:03
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