吕志奎：河长制高效能治理的实践路径

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吕志奎（厦门大学公共事务学院副院长、教授，厦门河长制研究院副院长）

  深刻理解水流域基层治理体系在国家治理现代化中的重要性
  2021年4月28日，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。基层治理本质上是民生治理。民生为上，治水为要。习近平总书记指出：“在我们五千多年中华文明史中，一些地方几度繁华、几度衰落。历史上很多兴和衰都是连着发生的。要想国泰民安、岁稔年丰，必须善于治水。”善治国者先治水。流域是生产生活生态和基层治理的重要场域，是建设人与自然和谐共生的现代化的重要支点。水流域治理，最终目的是为了实现人与自然和谐共处，让治水成果全民共享，实现“水利民生”的美好状态。
  “十四五”期间，流域性区域是推动我国高质量发展的重要空间载体，必然要求构建高效能治理体系。流域空间的自然、经济、政治和社会、文化等多元属性决定了流域治理的公共政治属性：破解流域系统空间内不同主体之间“依存—冲突—秩序”关系的制度构建问题，通过制度化规则实现流域善治。流域治理体系本质上是不同层级政府之间、同层级不同部门间、不同辖区间的权责划分与职能配置体制机制、组织机构设置、利益关系协调制度等。流域治理体系依靠一组共同的制度规则，这些制度规则的核心功能就是激励和制约相关主体在共同理解的基础上合作治水。正是共同的治理规则，把流域空间里的相关主体组织在了一个有秩序的治理体系之中。新中国成立以来，中国共产党领导人民群众重建国家流域治理体系和治理能力。一方面，将国家权力的触角在纵向上从上而下渗透到基层社会，在各级设置涉水行政管理机构和职能配置，基本形成上下对口纵向分级的水治理体系；另一方面，在横向上按照专业化劳动分工原则，将复杂性、综合性治水职能分别配置给水利、生态环境、林业、农业、城建、市政等部门，形成了所谓“九龙治水”体制结构。
  “层次性”是理解和把握中国特色流域治理体系的一个重要概念。从主体层级上看，依托一定的自然空间和行政空间，流域治理体系大致包括中央调控下的跨省域流域治理、省级调控下的省域内流域治理和市级主导下的市域内流域治理三种。第一，跨省域流域治理（例如长江流域和黄河流域等）必然存在中央政府、中央政府职能部门、流域内地方政府、流域内地方政府职能部门等不同层级，这就需要对中央（国家）、流域、地方层级的权责配置和机构设置、行政流程进行统筹考虑与制度设计。第二，省域内流域治理包括省级政府、省级政府职能部门（特别是省河长办、省水利厅和省生态环境厅等）、流域内市县政府、流域内市县政府职能部门等不同层级，这就需要对省级政府、流域管理机构、市县层级的权责配置和机构设置、行政流程进行统筹考虑与制度设计。第三，市域内流域包括市级政府、市级政府职能部门（特别是市河长办、市水利局和市生态环境局等）、流域内县区政府、流域内县区政府职能部门、流域内乡镇政府及其职能部门等不同层级。这就需要按照主体行政层级进行权责配置与制度设计。推进流域治理体系现代化的首要任务，就是解决这些不同层级主体间的权责优化配置与机构设置、行政流程、协同治理与效能监督问责等问题。
  当前，流域水治理矛盾发生深刻变化，水治理战略、思路和模式亟待调整转变，推进水流域治理体系现代化关系到生态文明建设和人与自然和谐共生的现代化建设的成败。当前加强水流域基层治理体系现代化建设面临的最大问题，就是平衡水流域空间整体性治理与水权利益主体差异化诉求、水资源专业化治理之间的张力与矛盾。加强水流域基层治理体系现代化建设，要从流域空间“纵切面”和“横切面”解决不同部门、不同层级对涉水职责分工和事权划分的关系问题，破除“九龙治水”和治理制度缺位问题。为此，有必要转换思维视角，从相关主体是一种流域立体空间存在、流域立体空间关系是人类治理实践的对象、流域治理的立体空间秩序是依法治理规则的核心价值角度界定水流域治理的多元主体间关系，关注流域“点”“线”“面”不同层次的治理问题，立足水流域的空间性和层次性结构，以河长制为制度化平台探索“中国特色水流域基层治理体系现代化”的基本逻辑与推进路径。
  当前影响河长制高效能治理的四个关键问题
  流域治理主体间关系以水为纽带在流域立体空间维度上生成，形成了相互嵌套、立体反复的社会关系、经济关系和政治行政关系，迫切需要通过制度体系构建实现利益关系的协调与平衡。全面推行和强化河长制，是解决我国复杂的河流水治理问题的重大制度创新，更是新时代推进流域治理体系和治理能力现代化的重要举措。全面建立河长制，就是力图在流域立体空间内通过构建制度框架保障按行政主体层级配置水流域治理事权和权责、机构设置和职能、行政执法协调和治理效能监督问责的合法性与合理性。河长制的构建逻辑就是以特定的流域空间为治理对象，依托党政领导体制，从纵向和横向两个维度对水流域治理权确权定责、用权规范、督权规制和评权问效，促进水流域立体空间内各层级政府以及同层级不同部门、不同区域间协同治水。
  2016年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）指出：“各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。”河长制包括两大体系：一是以党政领导负责制为核心的责任体系，二是以河长制办公室（简称“河长办”）为中心的协调体系。2017年新修订的《中华人民共和国水污染防治法》规定“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”。截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已自上而下全面建立省、市、县区、乡镇四级河长制组织体系、制度体系、责任体系。
  从某种意义上看，河湖治理效能的高低，直接反映河湖长治理体系和治理能力现代化水平，也是评判河湖治理制度优劣的重要标准。河湖治理的运转，河长办机构作用的发挥，都要通过河长制体系的高效能运转才能得以实现。然而，为何目前基层河长办还存在治理能力不足和治理效能不高问题？其中一个原因是我国现行河长制运作体制与相关制度设计在处理全流域系统治理的立体空间关系问题时呈现出权责配置、机构设置、职能配置、编制资源和财力保障的制度供给严重不足，流域空间系统治理体系供给不足的“双滞后”局面。目前，河长办存在法律地位低、权责配置低、编制配置低、财力保障低等“四低”问题，从而影响了河长制的高效能治理。基层河长制的机构设置、职能配置和编制配置同加强基层治理体系和治理能力现代化的要求还存在不完全适应的地方。
  机构设置问题：“非常设机构”使得河长办履职遭遇名不正、言不顺、力不行困境
  设置一个机构，是否必要？列入什么级别为宜？编制如何？职责分工及其与上下左右内外各单位的关系怎样？假如对这些问题考虑欠周，设置不当，就会直接影响行政效率。河长制立足于不打破现行管理体制，不改变部门（单位）职责分工，不替代部门（单位）“三定”职责。名义上，河长办的主要职能之一是统筹协调其单位成员，但在实践中通常出现协调难或无法协调的问题。河长办作为一个临时机构的地位和权威还不足以保障其履职尽责，薄弱环节是基层河长办人员短缺和经费不足。在一些地方，基层河长办作为非常设机构挂靠在综合服务中心或者水利站等部门，日常工作由原有职能部门成员、成员单位和专管员负责完成，这不利于把常规治理与非常规治理有机融合。从某种意义上说，全面推行河长制，并没有给基层水治理体系带来“系统性、整体性、重构性的变革”，与此有一定关系。
  在2018年春启动新一轮机构改革后，一些地方县区一级的农业农村部门和水利部门整合，整合后的机构名称不一，有些地方叫农林水利局，有些地方叫农业农村局（加挂水利局牌子），需要向上对接多个市级相关部门，分散了水利行政职能的资源和精力。河长办作为议事协调机构，应承担流域治理的组织、协调、分办与督办作用。河长制实际运行过程中还存在部门之间权责不明、职责定位不清、涉水职能的交叉重叠问题，不同层级河长办的统筹协调能力呈现逐层递减、工作职责和压力逐层递增问题。以至各部门间不仅难以形成有效协作，反而出现职责相互推诿问题。部门间权责关系不明使河长办承担了成员单位的职能，超过了其自身履职能力，导致其协调联动各个部门的作用难以体现，反而成为流域治理的具体执行部门，被动接收职能部门“下派”的任务。
  编制配置问题：“人员混编混职”问题导致河长办难以满足专业化治理要求
  随着河长制全面建立，基层承接了较多治理职责，但编制并没有随职责下放而下放，如何破解这种脱节问题？编制必须跟着职能配置和事权划分走，上级向下级下放了多少管理权限，也要相应下放多少人事编制，与职能事权配置相匹配，保证“事得其人”。目前，基层河长制在运行过程中存在编制资源紧张、工作人员不够“专”问题。这个问题主要体现在基层河长制办公室缺乏正式编制，工作人员主要从各相关部门（单位）临时抽调、借用、借调或挂职构成。机构编配缺位使得河长办的工作运行缺乏稳定性和专业化人力资源的支撑。
  目前，一些基层河长办人员混编混职现象较为突出。河长办人员专业性不够，目前基本由相关部门短期（一至两年）抽调挂职组成。同时镇街没有水利专人专岗，基层人员往往需要身兼数职，无法将主要精力投入基层水治理事务之中。基层河长制在运行过程中存在人员不够“精”问题，特别体现在河长办人员短期性和临时性较为突出，基层河长办工作人员紧张，借调人员往往要兼顾两头，工作任务繁重，工作效率和质量“大打折扣”。河道专管员属于政府购买服务，部分人员既无专业技能也无工作积极性，难以满足基层治水专业化需要。由于工资薪酬相对较低，许多河道专管员仅将其视为一份过渡性工作，导致河道专管员变动相对频繁。水流域治理本身属于一场“系统战”“持久战”，由于人员变动频繁，加上工资薪酬较低，许多新入职的河道专管员需要花费一定时间熟悉工作，而许多已经熟悉河长制工作的河道专管员却未能久留，由此可能导致工作连续性较差的状况。
  纵向关系问题：“上下不对口”严重削弱了基层水利行政机构的通贯性治理效能
  一些县区，农村农业局、水利局和河长办三个机构叠床架屋，没有明确河长制的组织机构依托，也难以理顺多个涉水机构在河长制运行过程中的权责关系，这就削弱了河长制的通贯性治理能力。所为通贯性治理，就是行政资源和信息有效地从组织系统的最高级到达最基层，并对全系统发生作用。目前乡镇和街道一级虽然设置河长办，但并没有设置相应的水利职能机构，难以实现水利行政管理职能的专人专岗。基层河长办组成部门繁多，涉及乡镇/街道主要职能部门，河长办根据工作清单将责任分解到各个职能部门。而在涉水问题实际处置环节，职能部门强调涉水工作的复杂性和困难性并以专业性为由，将过去部分由职能部门直接处置的问题先反馈给河长办，由河长办再联合相关部门去现场配合执法检查和相关突出问题的清理整治等工作，导致各职能部门“涉水就找河长办”，无形中增加行政协调难度。
  基层资源配套的缺乏与基层繁重的事务压力使得基层河长办工作人员不堪重负，也导致部门间职责定位不明，权责不匹配问题更加突出，河长制有“名”无“实”，最终影响到水治理效能。另外，涉水机构的内在复杂性以及相互之间的“领域”争斗加剧了水治理体系的碎片化，使得水治理的统一性难度加大。面对水流域治理的种种问题，如果没有能够及时确立与加强基层治理体系和治理能力现代化相适应的水流域治理制度体系，便会使基层水流域治理能力持续弱化。因此，亟待通过河长制立法，理顺基层河长办以及各成员单位间的职能界定，匹配权责关系，明晰各部门间的职责定位，从而各司其职，承担相应职能，推动部门联动。
  横向关系问题：“九龙治水”格局割裂了水流域治理的系统性、整体性和协同性
  目前，我国水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水治理的分工十分复杂，由于涉及的流域治理要素众多、部门众多，在具体的政策制定和执行过程中，往往是由某个部门牵头、其他部门参与的方式开展工作。如在水量管理上以水利部门为主，在水质管理上以环保部门为主，在饮用水管理上，以市政建设、水利部门为主，在水生生物资源管理上，以农业、林业部门为主。按照《意见》，各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题。
  由于流域管理与行政区域管理在具体实践中协调不够，特别是流域管理机构在履行其维持河湖健康的职责方面已经显得力不从心，河长制及河长办就应运而生。河长办各成员单位是全面推行河湖长制、协调解决水流域治理问题的职责部门。相关部门因行政管辖权问题，其职责只限定于所属的行政区域。污水处理划归为市政园林部门，河流划归为水利部门，工业企业废水排放划归生态环境部门，表面上分工明确，但遇到交叉时，各部门仍然会出现互相推诿的问题。基层河长办挂靠部门尚未明确统一、河长办主任分管部门千差万别，这就加剧了纵向上下级河长办之间、横向不同涉水部门之间以及不同地区河长办之间协调配合的难度。水治理“信息孤岛”问题还较为突出。各部门的数据矛盾和纠纷现象难以避免，治理和评价的结果也缺乏统一的标准，加剧了部门间的扯皮和摩擦。彼此缺乏畅通的信息交流渠道和信息共享机制，导致治理成本高昂但管理效率低下，相互封闭和重复建设也造成了极大的浪费。
  把河长制优势更好转化为水流域高效能治理
  河长制制度化平台是推进水流域治理体系和治理能力现代化的重要支撑。以河长制为制度化平台提升水治理效能，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对于完善河湖治理体系、构建生态文明制度体系和建设美丽中国具有重大意义。“十四五”规划纲要明确把“国家治理效能得到新提升”列为“十四五”时期我国经济社会发展主要目标之一，同时提出“完善河湖管理保护机制，强化河长制、湖长制”。如何提升河长制治理效能？以全面强化河长制提升水治理效能，推动水治理体制机制改革不断向纵深挺进，关键在于坚持问题导向，针对水流域治理中面临的突出问题对症部署改革举措，开出治本良方，充分发挥河长制在水流域治理中的引擎功能。
  以流域化党建强化河长制执行力，为基层河长名正、言顺、力行高效能治理提供政治保障
  水流域治理体系是在党领导下实行水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等的制度体系、体制机制和法律法规安排。河长制是以党政领导负责制为核心的责任制度及制度执行体系，并通过这一制度设计串联起不同涉水职能部门的行政资源和治理能力，形成协调配合的全流域系统治理格局，汇聚起解决水危机问题的强大合力。推行河长制，目的是通过强化党建引领和党政联动，解决治水责任归属问题；以河长制为平台，以党政领导负责制为核心，加强统筹协调和部门联动，解决涉水职能分散和职责交叉等问题，形成治水合力，全面提升治水效能。在治理活动中，治理主体贯彻执行制度，取得相应治理效果、达到既定治理目标，展现治理效能。制度和政策落地见效是制度和政策执行力的生命所在。中国共产党构建了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系，形成上下贯通、执行有力的严密组织体系是强化党的各项政策和制度执行力的关键。
  基层党组织是强化政策和制度执行力的“最后一公里”。党的各项路线方针政策都要通过基层党组织落地生根。《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固”。流域党支部是落实党的治水方针、政策和各项治水任务的战斗堡垒。推动高质量发展，建设造福人民的幸福河，都需要更好发挥“流域党建+河长制”的一体化功能和作用，真正把河长制的制度优势更好转化为流域治理效能，推动制度化治理与高效能治理一体化。
  把全面从严治党落实到流域基层，就要发挥流域党组织制度建党、制度治党的执行终端作用，打通水流域系统治理“最后一公里”。以流域为治理单元，推进流域化党建，以河长制为制度化平台加强流域治理的党建库、人才库、信息库和数据库建设，构建“党建+河长制”治理机制，形成基层党建与基层治水一体化联动格局，充分发挥流域基层党组织在水流域治理中的战斗堡垒作用，是加强水流域基层治理体系和治理能力现代化建设的强基固本工程。
  以法治化思维强化河长制执行力，为基层河长名正、言顺、力行高效能治理提供法治保障
  加强水流域基层治理体系和治理能力现代化建设，既要抓住关键领域深化改革，也要针对主要部署抓好落实。一方面，须以法治思维加快河长制治理的制度创新、增加制度供给，解决水流域治理体制机制不够健全、法律法规不够严密、法治和相关政策不够精准等问题；另一方面，须强化制度执行力、确保制度落地，细化落实全面强化河长制的目标任务和政策举措，释放治理效能。
  机构职能体系是流域治理体系的重要组成部分，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出“基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系”。“法定职权必须为，法无授权不可为”。机构法定、职责法定和编制法定是全面依法行政、建设法治政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的本质要求。法治体系是强化河长制治理体系和治理能力现代化的骨干工程。基层水治理是一项复杂的系统工程，只有在法治轨道上推进基层水治理体系和治理能力现代化，才能确保各项工作有序开展。为河长制立法、以良法保障善治是推进水流域治理体系和治理能力现代化的重要支撑。要以河长制为制度化平台，以法治思维强化基层水流域治理制度供给、理顺纵向和横向府际权责关系，强化以河长制为平台的权责实、法治严、效能高的多部门协同治理法治体系，为河长制名正、言顺、力行高效能治理提供法治保障，推动河长制真正从“有名”转向“有实”“有效”。要以法治思维把河长制制度优势转化为基层水治理效能，将河长制治理的新成果以法治形式加以确立和巩固，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
  水流域基层治理体系和治理能力现代化的一个重要标志就是河长制治理体系的制度化、合理化、法治化。法治化的基本内涵包括科学立法、高效执法、公正司法、全民守法、全面普法，以良法保障善治。河长制治理体系的合理化、法治化的基本要求是：目标明确，实现各级河长职责、机构和编制的法定化。强化水流域基层治理制度体系集成整合，以河长制为制度化平台，以加强水流域基层治理体系和治理能力现代化为导向，把法治政府建设贯穿各级河长履职的全过程和各方面，强化水流域治理的政府职责体系建设，构建职责明确、依法行政、高效运转的水流域治理体系，推进河长制更加趋于制度化、合理化、法治化。
  以机构规范化强化河长制执行力，为基层河长名正、言顺、力行高效能治理提供组织保障
  加强水流域基层治理体系现代化建设，不仅需要解决好水治理体系横向层面不同涉水部门之间、不同管辖区域之间的“优化协同高效”问题，而且还需要解决好水治理体系纵向层面不同层级政府的事权和职能配置问题，构建更加有效的水流域治理一体化机制，形成纵横协同的通贯性治理格局。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出“坚持优化政府组织结构与促进政府职能转变、理顺部门职责关系统筹结合，使机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同”。河长办是河长指挥整个水流域治理的枢纽，它联系上下、前后、左右、内外，事关全局。随着河长制全面建立和全面强化以及相关改革进入“深水区”，河长办的职能范围不断扩大，必须站在推进国家治理体系与治理能力现代化的高度，加强河长办机关事务管理的制度化、标准化、法治化。
  以强化河长制执行力引领和推动河长制高效能治理，要在“长”上明确权责，强化全流域系统治理、通贯治理；要在“制”字上强化保障，实现从“制”理向“治”理提升，把制度优势转化为治理效能。通过河长制立法，进一步理顺市、县、乡三级河长制纵向治理的权责关系；进一步理顺基层治理体系中河长办以及各成员单位间的职责关系，明晰各部门间的职责定位，从而促进各司其职，协同联动；进一步提升河长办设置规格，加强其在基层治理体系中的政治地位，保障河长办实体化、常态化、制度化运转，强化河长办的组织、协调、分办、督办职责。以赋权、扩能、增效、提质为重点，深化水流域治理“放管服”改革，进一步强化基层治水职能。特别是要推进编制资源向基层河长办倾斜，鼓励、支持从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，让基层河长办有权、有责、有人、有事、有实。实施基层治水兴水人才振兴计划，出台加强城乡基层河长及河道专管员队伍建设的政策体系、工作体系、制度体系，健全基层治水人才信息库和需求目录，健全基层河长及河道专管员人才储备机制，健全基层河长及河道专管员岗位薪酬制度并完善动态调整机制，培养和造就一支真正“懂水、爱水、兴水”的基层河长及河道专管员队伍，以高素质治水人才支撑和推进高效能治水，服务高质量发展。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第1期）