杜丽群：中国“双循环”的演进历程与实践路径

01

深入理解以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的内涵，需要把握好这几个概念的含义以及国内大循环与国内国际双循环的发展历程及其相互关系。我国经济发展格局经历过多次调整，从早期的以国内大循环为主，到改革开放后逐渐深度融入国际经济大循环，再到现在以国内大循环为主体的国内国际双循环战略，每一次都是根据国内发展的需要与国际形势的变化，从而作出的战略调整。

我国内循环与外循环的战略转变，暗含了国家对当时历史背景下亟需解决的问题的战略部署。最早的国内大循环，针对的是国内工业发展落后的情况，而之后的国际大循环，针对的则是改革开放初期，农村劳动力过剩以及中国急需融入全球产业链的问题，这一时期我国劳动力资源溢出，大量农村劳动力隐性失业，同时资金和技术又极为短缺，正需要通过参与全球产业链输出劳动力，输入技术与资金，达到均衡要素配比的目的。

从1949至1978年，我国处在计划经济体制下的对外贸易统一管理阶段，以发展国内自循环为主，贸易仅作为国内经济的补充部分。这一阶段属于主要依靠国内循环的发展阶段，即国内大循环阶段。1978年，我国出口依存度（出口占GDP比例）为4.6%，进口依存度（进口占GDP比例）为5.1%，经济基本处于封闭状态。这一阶段的国内循环，是不利的外部形势下的无奈之举，同时也是不流畅的、矛盾重重的循环。

新中国成立初期，国际形势严峻复杂，同时，我国轻工业比例过高，重工业基础薄弱，煤炭、钢材产量都很低，机器设备生产规模落后，也没有完整的工业化体系，只能优先发展重工业，从内部完成资本原始积累。因此，“一五”计划的重点是优先发展重工业。早期的工业化发展，是以农业的高积累作为基础，而人民公社化、大跃进等运动也在一定程度上损害了农业生产力。《财经大辞典》指出，新中国成立后中国经济直接发展重工业，农业和轻工业发展不起来，同时重工业在国际市场没有发展余地，只好自我循环，这其中存在工业结构高级化与农村劳动力转移之间争夺资金的矛盾。针对国民经济比例失调的问题，陈云同志指出，“国民经济能做到按比例发展就是最快的速度”。到20世纪70年代，我国已建立了种类齐全的完整工业体系，同时恢复了联合国合法席位，为改革开放奠定了经济基础和国际环境基础。

改革开放四十多年来，我国经济经历了从主要依靠国内循环、逐步深度融入国际循环、到国内国际循环相对平衡的三个阶段。

1979年3月21日至23日，中共中央召开政治局会议，决定用三年时间调整国民经济。当时重工业的快速发展，也为我国经济进一步发展打下了基础。

1978年以后，我国开始在沿海设立经济特区，把对外开放作为长期的基本国策，国内经济进一步发展。1984年3月22日，国务院在同意批转国家经济贸易委员会《关于做好技贸结合和旧设备选购工作的报告》的批语中指出，“把对外商品贸易与引进技术结合起来……用我们的一部分市场换取国外的先进技术”，这是国家首次对“以市场换技术”进行战略定位。1987年10月，时任国家计委经济研究所王建副研究员提出了《关于国际大循环经济发展战略的构想》，在国内首次提出了“国际大循环”概念，将农村劳动力转移纳入国际大循环，一方面解决农村剩余劳动力的出路，一方面换取外汇，以此来武装重工业和技术产业，再利用技术产业的发展进一步转化剩余劳动力，以此实现循环。当我国进入到全球产业链、中间品贸易构成的外循环阶段时，国际分工变成了同一产品零部件和不同工序之间的分工和贸易，国际贸易的重心转移到了中间产品的贸易上。在这一阶段，随着我国工业化战略的转变、经济体制改革的推进、对外开放的逐步扩大，大量外资涌入国内，工业得到了迅速发展，1997年工业生产总值大约是1979年的18.6倍，中国工业的国际地位显著提升。2001年，中国加入WTO，进一步放开了外贸经营权，外向型经济发展格局全面形成。

在这一阶段，政策导向从“鼓励出口”向“坚持出口和进口并重”转变，资本、技术等要素渐次涉足外循环。随着中国加入WTO，参与国际经济循环的内外部环境大幅优化，关税水平、贸易政策不确定性、贸易规则不透明性大幅下降，国内法律和行政管理制度改革、尤其是《中华人民共和国对外贸易法》的修订显著促进了统一、规范、透明的对外贸易制度体系的形成。2009年，中国出口额位居世界第一，之后长期保持这一位次。1992～2011年，中国累计实际利用外资金额达1.14万亿美元，是全球最重要的投资目的地；同时中国也解决了外汇短缺、国民储蓄短缺这两大发展中国家难题。此外，这一阶段的国际大循环，实际上为进一步内循环作好了铺垫，其均衡国内产业要素配比，使得国内各部门的生产能够彼此流通转化。

这一阶段的外贸政策以“稳增长、转方式、调结构”为中心基调，在建设强大国内市场的同时致力于更高水平对外开放。这一阶段的政策导向从之前的“进出口并重”转向2012年提出的“扩大进口规模”，并于2017年进一步提出“积极扩大进口，促进贸易平衡”。具体来看，2012年提出要积极扩大先进技术设备、关键零部件和能源原材料的进口，扩大自发展中国家进口，鼓励开展直接贸易，并对多品种进口品下调暂定关税税率；2018年，进一步提出要支持关系民生的产品进口，拓展对于“一带一路”相关国家的进口，举办进博会等进口促进活动，建设进口促进创新示范区等进口平台。

在即将全面建成小康社会，进而开启全面建设社会主义现代化国家新征程的历史交汇期，面对世界百年未有之大变局，面对国家发展优势和现实约束，我国确立了以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。2020年5月14日，中共中央政治局常委会会议首次提出“深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，以双循环促进经济复苏，推动经济结构调整。之后，党的十九届五中全会将“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”纳入“十四五”规划，推动我国开放型经济向更高层次发展。2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下文简称《意见》）发布，提出打破地方保护和市场分割，打通国内大循环的关键堵点，推动我国市场由大转强，进一步明确了如何在国内打破小循环、畅通大循环的思路与做法。

02

国际大循环战略指的是把市场重心放在国外，依赖国际市场循环带动国内经济发展，其在实施过程中，也渐渐暴露出一些问题。这些问题部分与国际大循环战略本身有关，部分与国际形势、国内经济环境变化有关。经济过度依赖对外贸易，使中国面临国际收支失衡的问题，同时也不断扩大沿海地区和内地的经济差距。从2000年开始，我国对外贸易依存度连续走高，到2006年，中国对外贸易依存度一度达到64%。对外贸易依存度过高，会导致持续贸易顺差进而带来人民币升值压力、贸易摩擦频繁化、重要战略资源进口可能受制于国际垄断资本，乃至国际上出现中国争夺资源等负面舆论，不利于我国的经济安全。另外，中国经济已经有所成长，资本形成总额与研发投入相比改革开放初期已经大大提升，国产品牌逐渐发展起来，拥有了一定独立发展的能力。2008年金融危机之后，我国外贸依存度逐渐下降，2019年下降到35.89%。近年来，我国已经拥有了比较完备的经济体系，而且劳动力增长速度也有所回落，综合来看，已经不再适合单一的输出劳动力、引入资金技术的国际大循环模式。

习近平总书记在接见2017年度驻外使节工作会议上首次提出：“放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。”世界处于百年未有之大变局是我们党立足于中华民族伟大复兴战略全局的基础上作出的重大判断。

第一，新一轮科技革命和产业变革是影响大变局的重要变量。以大数据、物联网、人工智能等为核心的新一轮科技革命正在快速推进，劳动力、土地等传统生产要素的地位相对下降，人力资本、技术成为核心生产要素，同时区别于以往工业革命主要替代体力劳动，智能化技术对简单脑力工作的替代可能导致中产阶级失业危机，收入分配差距进一步拉大。此外，在新冠肺炎疫情的冲击下，数字化技术普及的速度加快，并在商务办公、课堂教学、社区治理、生产生活服务等多个方面发挥了重要作用。

第二，2008年国际金融危机以来，全球产业链发生了新的变化。亚洲开发银行、对外经济贸易大学全球价值链研究院、世界贸易组织等联合发布的《全球价值链发展报告2021：超越制造》中指出，金融危机后全球传统制造业价值链中的各类生产贸易活动均有所降温。产业链增长之所以进入停滞状态，是因为部分产业链分工已经抵达天花板，不可能继续细分和转移，而且很多发展中国家不满足于仅接纳全球产业链分工中的一小部分， 开始拓展本土的产业链，以及由于自动化技术等的发展，发达国家劳动力昂贵的因素弱化，开始促进“产业回归”。同时，随着数字技术飞速发展，全球产业链分工的形态也在迅速演进，虽然制造业产业链发展有所停滞，但芯片、晶体管等复杂技术产品分工程度不断提升，数字服务产业加速搭建全球性平台，这些因素都在推动新型全球产业链、创新链的形成。近几年来，中美贸易摩擦导致多边经贸组织功能弱化，加之新冠肺炎疫情的暴发使得2020年的贸易量大幅下滑，全球价值链正在加速重构。

第三，错综复杂的国际博弈力量不断变化。一方面，21世纪以来，发展中国家群体性崛起，亚太经济持续快速增长，中国作为亚太地区的重要力量，与美国“对弈”的能力日渐增强。近年来，美国对中国华为、中兴等多家企业打压限制、发起“特殊301调查”“232调查”等非常规贸易调查、出台对Tik T ok等企业的禁令，等等，中美贸易摩擦不断升级。在美国的笼络破坏下，将中国排斥在外的区域经济合作协议先后出炉，以WTO为代表的多边经贸协商机制被严重弱化。但同时，美国的霸权策略、遏华方针也渐渐被世界各国看清，2022年9月，印度以无利可图为由退出了美国部署的IPEF（印太经济框架）。

另一方面，乌克兰危机爆发，美西方对俄制裁不断加码。俄罗斯通过出台天然气供应“卢布结算令”反制，欧洲能源危机一触即发。同时，俄乌均是全球主要的粮食出口国，乌克兰危机直接导致部分地区粮食短缺，全球食品价格也不断攀升。2022年9月23日至27日，顿涅茨克、卢甘斯克、赫尔松州和扎波罗热州举行了加入俄罗斯联邦的公投，再次加剧了紧张局势。随着时间的推移，乌克兰危机不仅对全球能源、工业、农业产业链造成巨大冲击，核战争的潜在威胁也在不断加深，危机一旦升级，对全球产业布局和国际局势将造成极大破坏。乌克兰危机既是俄罗斯与欧盟、美国的博弈，也影响着亚太安全。美国趁机挑动台海局势，日本也随之而动，有意将冲突从欧洲延伸至亚洲。随着我国综合实力不断提升，美国对我国越盯越紧，类似局面越来越频繁地出现，加速了世界格局的重构。

第四，新冠肺炎疫情的暴发加速了世界百年未有之大变局的演变。一方面，新冠肺炎疫情对全球产业链带来了一定冲击，而对全球价值链的冲击又使得全球各经济体受到了较大影响，影响程度甚至超过了2008年国际金融危机。如，新冠肺炎疫情导致了2020年全球货物贸易额同比下降5.6％，这是自2008年国际金融危机以来货物贸易的最大同比降幅，中国GVC出口附加值下降0.174%，且短期内复杂GVC生产比简单GVC生产受冲击更为严重，2020年美国年度实际GDP同比下跌3.4%，欧盟同比下跌6%，日本同比下跌4.5%。

另一方面，新冠肺炎疫情还可能带来债务危机。2022年3月到9月，美联储连续五次上调基准利率，将联邦基金利息目标区间上调到至3%～3.25%，单次加息75个基点是美联储自1981年以来最大的加息幅度，半年内加息300个基点也是历史少见的。且据预测在年底的两次议息会议（一次在11月，一次在12月）上，美联储可能进一步合计加息125个基点。[15]美联储过度加息导致流动性资产枯竭，并对全球资产流动造成了极大的扰动，欧元、英镑、日元等对美元汇率都跌至数十年来最低，对人民币也造成一定贬值压力。除美联储之外，欧洲自债务危机以来就一直实行量化宽松政策，此次为应对疫情，欧洲央行再次加码量化宽松。全球大范围降息势必导致举债更加普遍，在全球疫情仍在蔓延的情况下，实体部门的负担将不断加重。

总的来讲，我国要积极应对世界百年未有之大变局与新冠肺炎疫情带来的一系列变化。新一轮科技革命的兴起为我国打开了进入国际科技前沿的窗口，同时，部分领域的垄断也使得相关企业面临“卡脖子”风险；债务危机的潜在可能使得美债收益率重回上行趋势，中资美元债融资环境收紧，可能使中国海外资产遭受损失；新一代信息技术驱动下的全球价值链调整，为加快提升我国产业在全球价值链中的地位创造条件，而中美贸易摩擦、多边贸易体制遭受沉重打击等因素也在增加我国参与全球价值链以及融入全球产业分工的难度；新冠肺炎疫情对全球经济带来猛烈的冲击，中国经济回暖对全球经济复苏具有重要而积极的意义。

因此，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这一理性选择不仅是国内经济发展的战略转型，而且是面对世界百年未有之大变局不断演化、立足中华民族伟大复兴战略全局作出的战略部署。

03

我国贯彻落实“双循环”战略，目的是确保在双循环框架下经济复苏呈可持续增长态势，一方面促进国内经济高质量发展，建设全国统一大市场，进一步大力发展实体经济，推动制造业高质量发展，既要从需求端着手构建新发展格局，坚持扩大内需战略，也要从供给端着手坚持供给侧改革，双向齐头并进促成国内大循环；另一方面继续深度融入全球价值链，同时推进“南南合作”，继续推进“一带一路”倡议，深化与沿线国家的经济伙伴关系，打造高效的“一带一路”融资合作体系，深化与各经济合作组织的联系，打造互利共赢、携手复苏的合作格局，深度参与到国际大循环中。国内大循环打得通，中国经济才能顺利复苏，才有带动全球经济复苏的能力；国外大循环融得深，中国才能与世界各国有深度的经济联系，才有带动全球经济复苏的纽带，因此国内国际双循环战略对世界经济复苏有着至关重要的意义。

要素市场化改革是供给侧改革的进一步深化，劳动力、土地、资本、技术以及数据等都是构成供给侧的要素。党的十八届三中全会明确提出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革。《意见》指出，要打造统一的要素市场和资源市场，包括健全城乡统一的土地和劳动力市场、加快发展统一的资本市场、加快培育统一的技术和数据市场等。党的二十大报告提出，“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”当前，我国深入实施数字经济发展战略，数字产业化和产业数字化进程不断加快，数据要素的投入数量和配置水平已逐渐成为影响生产力发展的关键。数据要素的应用与市场化配置是近年来要素市场化的重点，2020年中共中央、国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据与土地、劳动力、资本、技术并列为五大生产要素。推进数据要素市场化配置还需要不断完善相关法律制度、市场规则，需要利用不断进步的技术手段来维护市场各交易主体的合法权益，同时，要发挥政府的市场监管职能，创造公平竞争的市场环境。

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出“放管服”改革的概念。2020年5月22日，李克强总理在政府工作报告中提出，纵深推进“放管服”改革。2022年，《意见》提出，建设全国统一大市场的主要目标之一是加快营造稳定公平透明可预期的营商环境。营商环境涵盖诸多领域，包括市场准入、获得信贷、办理破产、缴纳税款等都是在企业生命周期中至关重要的领域，提高这些领域相关的立法、监管、公共服务等水平，对于提升企业开办、投融资效率都有重要意义。尤其我国现在处于抗击疫情和经济复苏的关键时期，加快线上服务系统建设，优化“全程网办”“一窗通办”等服务措施，不仅能提高企业办事效率，还能减少人员流动、降低疫情传播风险，有利于更好地平衡疫情防控和经济社会发展之间的关系。2020年，世界银行发布《全球营商环境报告》，中国位列第31位，相比2018年的78位有了较大提升，证明我国近年来在营商环境方面作出的努力已经取得一定成效。但同时我国营商环境评估还面临一些问题。一是目前中国的评价体系是参照世界银行评价体系制定的，由于世界银行评估系统只选取每个国家发展水平较高的城市作为评估对象，因此国内也主要把提升营商环境水平的任务交给北京、上海、杭州、深圳、广州等较发达的城市，相比之下中西部城市推进较慢，营商环境建设存在区域不均衡。二是世界银行自2020年开始停止了“Doing Business（DB）”评估，并于2021年9月发布了“Business Enabling Environment（BEE）”新评估体系，二者相较，新的评估体系将减少使用案例评估，而更加关注整体经济环境和法律法规实际执行情况，并将外资企业也纳入考察范围。在新冠肺炎疫情持续蔓延、全球私营企业生存状态不良的情况下，这既是对我国营商环境建设更严苛的考验，也是更加全面地检验我国营商环境建设成效的机遇。

《意见》指出，要推进商品和服务市场高水平统一，健全商品质量体系、全面提升消费服务质量。当前，国内经济复苏难以达到预期水平，很大一部分因素是消费复苏水平低于预期。影响消费复苏有多个方面的因素。一是就业形势始终不乐观，中小企业复工复产难，导致居民可支配收入增速的下降；二是全球疫情仍处于流行态势，国内新发疫情不断出现，对未来的不确定性情绪导致居民储蓄倾向更强，消费意愿降低，也导致“报复性消费”并未如预期般提升消费水平。针对以上情况，可采取下列措施。一是稳定居民的预期收入，协助企业复工复产，发放失业保障金，关注应届生就业问题等；二是细化落实疫情中的医疗保障，保障口罩、消毒液等防护物资供应，推进互联网医疗发展，加大线上问诊、送药上门服务力度，保障好居民生活和看病就医等民生服务；三是促进产品和服务质量的提升，围绕消费品制造业、服务业等行业增品牌、提品质，同时关注消费行业新业态发展，疫情期间网购、快递需求量增加，应适当根据消费者需求加大政策配套和引导，加速零售商业模式改革，积极推动构建更完善的互联网金融法律体系；四是培育养老消费与健身等健康消费，完善教育培训的消费市场。此外，不同消费群体的储蓄倾向存在显著差异，赡养负担、居住地、学历水平、是否拥有证券类资产等因素都对居民消费倾向存在显著影响，消费刺激的出台政策应针对不同群体“对症下药”。

2013年9月至2020年9月，中国已分多批次批准了21个自由贸易试验区及海南自由贸易港，被称为中国改革开放的新高地，推动形成了我国新一轮全面开放格局。其中，自2018年开始建设的海南自由贸易港，在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效的条件下，有望成为国内国际双循环的重要交汇点，以及双循环的高端平台。设立自由贸易试验区，不仅可以显著提高地区GDP增长率，而且能够促进投资、进出口的增长，更凸显资本技术密集型行业的集聚效应。当前，各自由贸易试验区已有服务贸易负面清单、中欧班列集拼集运新模式、“四自一简”海关监管新模式、“一带一路”跨国农业发展产业链等创新成果。应继续完善自由贸易试验区基础设施建设，扩大税收优惠范围，保障企业营商环境，推动自由贸易试验区不断创新外贸模式，试验适应中国外贸情况的“新规则”。

2013年9月和10月，习近平主席在出访东南亚国家和中亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”。截至2021年末，我国已与145个国家、32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件，涵盖投资、贸易、金融、科技、社会、人文、民生等领域。“一带一路”倡议有利于中国与沿线国家分享优质产能，加深贸易联系，探寻经济增长、复苏之道，同时也是我国外循环的重要路径之一，对于各国经济复苏与发展的作用主要体现在以下几个方面。

首先，促进中国与沿线各国的贸易发展。“一带一路”倡议沿线国家众多，消除贸易壁垒，商建自由贸易区是“一带一路”倡议的重要内容之一。贸易作为一个国家GDP的重要组成部分，其增长有利于促进“一带一路”沿线国家经济发展，提高抵御突发性外生冲击的能力。

其次，促进中国企业在沿线国家的投资。2021年1月至11月，中国对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资179.9亿美元，同比增长12.7%，主要投向新加坡、哈萨克斯坦、越南、泰国、老挝等国家；对“一带一路”沿线国家承包工程完成营业额766.5亿美元，同比增长8.2%。“一带一路”倡议显著推动了我国对外的直接投资，而我国对外直接投资的增长又有利于提升东道国企业的创新绩效，促进各东道国的产业结构升级，有力地支持了这些国家的经济复苏。

再次，中欧班列的开通，贯通了疫情防控“生命线”。自新冠肺炎疫情暴发以来，铁路部门与俄罗斯等国家的铁路企业建立了定期会商机制，提升运输效率；同时还开发了经俄罗斯加里宁格勒—波罗的海—德国萨斯尼茨等多条新路线。截至2021年11月底，中欧班列历年累计开行47414列，运送货物429.7万标箱，累计运送防疫物资1343万件，共计10.3万吨。中欧班列的开通、运转，将大量防疫物资和生产原料高效地运往欧洲，既保障了中欧贸易往来的效率，也打通了中欧联手抗疫的快速通道，有效降低了疫情对全球产业链、价值链的冲击，是全球经济复苏的一大动脉。

最后，数字服务的推行助力“一带一路”沿线国家数字基础设施建设。2017年，习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表题为《携手推进“一带一路”建设》的演讲，指出：“我们要坚持创新驱动发展，加强在数字经济、人工智能、纳米技术、量子计算机等前沿领域合作，推动大数据、云计算、智慧城市建设，连接成21世纪的数字丝绸之路。”近年来，国内互联网企业高速发展，在“一带一路”建设中，我国互联网企业也积极输出，在东南亚、南亚部分国家和地区推行数字平台、移动支付等应用。

中国积极参与各区域的合作。与发展中国家合作方面，2018年3月，亚太11国达成《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。2022年1月RCEP开始实施，在世界经济衰退的背景下，亚太区域经济合作取得了进展。RCEP生效实施后，东盟10国已经成为我国最大的贸易伙伴。此外，近年来，中国还倡议和主导许多双边合作论坛，如中非合作论坛、中阿合作论坛、中国—中亚合作论坛等，以及中国对非洲国家的经济金融支援等，全面推进与发展中国家的经济伙伴关系。区域经济一体化是发展中国家经济合作的重要形式，其打破了要素流动的地域限制，使得贸易成本下降，有利于促进产业集聚，同时加强信息交流，避免产业趋同化发展，有利于疫情冲击下区域经济的恢复和增长。在中美贸易摩擦的背景下，我国众多科技企业遭到美国的限制，行业“卡脖子”问题仍有待解决，加之发达国家当前的产业链回流现象，中国的价值链有必要通过东盟10＋1自贸区和日韩产品来完善、补充。

与发达国家合作方面，以美元为核心的国际货币体系仍在发挥作用，以发达国家为中心、以发达国家与亚太新兴国家的分工合作为主线的循环构成了全球价值链的主要链条。这一链条中，以中国为代表的新兴发展中国家输出制成品和生产性服务，并将获取的外汇通过债务或间接投资的方式流回发达国家，由此构成了以发达国家为中心、发展中国家为外围的循环。中国在这一循环中仍发挥着关键作用，且短期内不会退出。虽有产业链回流的说法，但这一链条目前仍是全球价值链的主链条，究竟是真正有回流的大趋势，还是常规的动态调整，尚存在颇多争议。（来源：《学术前沿》杂志2022年12月上（微信有删节））