张琦：如何稳步推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

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张琦（北京师范大学经济与资源管理研究院教授，北京师范大学中国扶贫研究院院长）

  把握两者“同”与“不同”，科学确立有效衔接的基本原则
  脱贫攻坚与乡村振兴存在耦合和交叉。脱贫攻坚和乡村振兴都是围绕“三农”问题而提出的重大决策，两者在内容和范围上耦合度较高。乡村振兴战略的实施内容包括农村一二三产业融合发展、小农户与现代农业发展有机衔接、繁荣乡村文化、提升乡村治理水平、推进乡村绿色发展、提高农村民生保障水平等，这些内容与脱贫攻坚强调的产业扶贫、文化扶贫、党建扶贫、生态扶贫和社会保障兜底扶贫等方式具有内在的一致性。
  脱贫攻坚与乡村振兴存在差异和不同。脱贫攻坚与乡村振兴的不同点在于脱贫攻坚具有特殊性、局部性、紧迫性和突击性的特点；而乡村振兴则具有综合性、整体性、渐进性和持久性的特点。脱贫攻坚目标是确保到2020年我国现行标准下农村贫困地区人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，消灭绝对贫困；而乡村振兴战略则着眼于从根本上解决农业、农村、农民的“三农”问题，实现农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。
  脱贫攻坚与乡村振兴衔接应遵循以下三个基本原则。一是要始终坚持精准扶贫思想。脱贫攻坚的成效证明了精准扶贫思想的科学性，在衔接过程中，要将“精准”原则贯穿脱贫攻坚和乡村振兴的始终，以习近平总书记关于扶贫工作和实施乡村振兴战略的重要论述为指导，坚持精准衔接、分类施策，进一步巩固脱贫攻坚成果，推动乡村全面振兴。二是坚持分阶段有序推进。2020年之前，以脱贫攻坚夯实乡村振兴基础，将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总要求融入具体的脱贫攻坚行动。2020年以后，以乡村振兴引领扶贫工作，为巩固提升脱贫成果提供新要求、新动力和新保障。三是坚持分地区逐步推进。由于不同地区的自然禀赋和经济社会发展基础等方面存在差距，脱贫攻坚的进度和质量各不相同。因此，应当坚持因地制宜、分类推进的原则，针对地区、乡村发展基础和阶段的差异性，先行先试，逐步完成衔接。
  2020年前：打好脱贫攻坚战，奠定乡村振兴基础
  现阶段，我国的脱贫攻坚正处于冲刺期，在2020年完成脱贫攻坚目标任务之前，仍然要坚持以扶贫工作为重心。与此同时，这一时期要为乡村振兴做好观念、规划和政策上的衔接。
  做好观念衔接，为乡村振兴奠定思想基础。脱贫攻坚向乡村振兴过渡是从被动式的政府扶持转为主动自愿式的自发运动。在这个过程中，一是注重理论指导的连续性，深刻领会、准确把握习近平总书记关于扶贫工作重要论述和乡村振兴战略思想精神实质，继承“精准”理念，总结脱贫攻坚先进理论和优秀经验，指导精准扶贫和乡村振兴工作。二是实现“被动扶”到“主动兴”的转变，进一步提升贫困人口“自主脱贫”的能力，让人民群众从内心深处转变观念，主动依靠自己的勤奋努力，早日过上富裕生活。
  做好规划衔接，为乡村振兴提供指导路径。在乡村振兴战略统筹安排下，清晰明确地制定符合地方实际情况的短期过渡计划（2—3年），为脱贫工作和乡村振兴有效衔接形成过渡期。规划应遵循乡村建设规律，坚持科学规划、注重质量、从容建设，编制衔接好市县总体规划、镇村发展总体规划、土地利用总体规划以及扶贫搬迁、产业结构调整等专业规划。针对不同发展水平、不同类型的村庄，各地区、各部门应加强分类规划指导，梯次推进。
  做好政策衔接，为乡村振兴提供有力支持。政策衔接要完善和优化政策体系，促进相关政策向常规性、普惠性和长效性转变，为脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接提供具体的指导方案和实施细则。一是按照乡村振兴的目标要求，抓紧对现有扶贫政策进行梳理。适应从脱贫攻坚向乡村振兴的形势转变，分类确定需要取消的、接续的、完善的或强化的扶贫政策，注重总结梳理脱贫攻坚中成熟的理论成果、实践经验，用于完善乡村振兴政策体系、制度框架。二是促进特惠性政策向常规性、普惠性政策的转变。把临时性帮扶政策转成常态化支持政策，强化脱贫攻坚政策与农村社会保障政策的衔接，逐步将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措调整为针对相对贫困的常规性社会保障措施。同时，均衡发展农村基础设施和教育、医疗等公共服务，避免“政策悬崖”问题的出现。
  2020年后：推动乡村振兴，巩固提升脱贫成效可持续性
  2020年后，我国脱贫攻坚战将实现全面胜利，要以乡村振兴战略激发贫困地区的内生动力和外在活力，助力破解相对贫困，实现共同富裕。
  继续坚持以减贫为重点，以振兴促进新减贫。2020年脱贫攻坚将实现全面胜利，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。这并不意味着扶贫工作的结束，从多维贫困的视角破解相对贫困将成为2020年后农村工作的重点，并与乡村振兴相互交融。这一阶段必须要以乡村振兴为契机，在促进农村崛起的同时重点解决相对贫困问题。一是制定2020年后过渡期政策，确保脱贫人口不返贫。由于各个地区的经济发展、贫困程度等方面存在差异，各地扶贫进度不同、脱贫质量不一。因此在脱贫摘帽后，应允许贫困区县相关扶贫政策在完善提升的前提下，在一段时期内保持稳定，确保贫困群众脱贫不返贫，防止发生新贫困。二是做好2020年后扶贫对象与乡村振兴对象的衔接，继续坚持“精准”定位。随着绝对贫困人口的消失，未来减贫的对象将转向相对贫困人口，而乡村振兴面对的是整个农村地区。因此，必须科学识别相对贫困人口和乡村振兴的微观对象，明确范围、划分重点，进而制定精准策略。
  做好机制衔接，为减贫和振兴提供坚强保障。一是借鉴脱贫攻坚成功经验，实行“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”工作机制，强化“五级书记”抓乡村振兴的制度保障，尽早研究出台责任落实、组织保障、工作推进、考核评价等方面的实施细则。二是根据脱贫摘帽的进度安排，适时调整并优化各级乡村振兴的协调机制，指导贫困地区逐步将工作重心转移到乡村振兴上来。三是完善落实项目统筹机制，科学研判脱贫攻坚项目中需要延续和升级的内容，并纳入乡村振兴的项目规划中。四是落实考核评价机制，在乡村振兴初期应借鉴脱贫攻坚过程中形成的较为成熟的评价机制，在此基础上建立合理的阶段性考核指标体系。
  做好投入衔接，为减贫和振兴提供资金支撑。2020年后，应继续发挥政府投入的主导和主体作用、金融资金的引导协同作用以及社会资金的参与补充作用，加大财政涉农资金统筹整合力度，确保资金投入与提高脱贫质量、巩固脱贫成果、实现乡村振兴相匹配。一是强化资金“整合”，发挥规划的统筹引领作用，把脱贫攻坚、公共事业发展和涉农资金等多方投入统筹起来，充分发挥资金整合规模合力效益。二是强化资金“撬动”，借鉴并创新脱贫攻坚的资金筹措方式，通过以奖代补、贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，引导金融和社会资本更多地投向扶贫和乡村振兴事业。
  全面推进、综合提升，在实践中实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接
  脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，要以脱贫攻坚在产业、生态、组织、文化和人才等方面取得的成效为基础，推动要素配置、资金投入、公共服务向农业农村倾斜，全面实现乡村振兴。
  促进产业减贫及升级，实现产业兴旺。产业发展是实现脱贫攻坚和乡村振兴的重要标志，产业升级是实现二者有机衔接的必然要求。一是要将乡村振兴战略的思想和原则融入具体的产业发展中，牢牢把握产业选择、资金筹措、技术服务、农民培训、组织形式、利益联结机制等方面，打一场振兴乡村经济的产业革命。二是制定县级、乡级以及村级的产业振兴规划，在乡村振兴总体规划指引下，发挥各地特色，制定阶段性的产业规划。三是鼓励多元产业发展，在原有扶贫产业基础上，推动一、二、三产业融合发展，延长农业产业链、价值链，提高产品增加值。四是促进小农户和现代农业发展有机衔接，培育新型农业经营主体工程，发展多种形式适度规模经营，提升小农生产经营组织化程度，把小农生产引入现代农业发展轨道。
  坚持绿色减贫及发展，实现生态宜居。实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，关键在于继续坚持绿色减贫的理念，以绿色发展引领乡村振兴。一是在观念继承层面，生态振兴要继续以“两山”思想为指导，将生态振兴与产业振兴融合起来，推动生态资源向资产与资金有序转化，实现生态保护与经济发展“双赢”。二是在内容上，要从生态保护、农业新业态、农业标准化生产方面促进贫困地区绿色发展，加快乡村振兴进程。三是在实施方法上，采取法律方式保证绿色发展和环境保护政策切实落地，通过立法来保护乡村整体环境。
  促进组织衔接及强化，实现治理有效。脱贫攻坚巨大成就的取得关键就在于强大的组织动员能力。一是做好“五级书记抓扶贫”与乡村振兴的有效衔接，将其总结提炼、推广运用到乡村振兴中。二是建立起相对完善的组织力量，将脱贫攻坚的组织机制与乡村振兴衔接，利用驻村干部振兴、第一书记振兴、对口帮扶振兴等方式，奠定乡村振兴战略的组织基础，提升乡村治理的领导能力。三是着力打造自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在继承发扬脱贫攻坚治理精华的同时，重点抓好法制建设，以法治推进乡村振兴。
  推动文化减贫及振兴，实现乡风文明。大力推进文化振兴，壮大乡村振兴战略的动力源泉。一要把培育和践行社会主义核心价值观的根本要求贯穿始终，通过教育引导、舆论宣传、文化熏陶、道德教化、实践养成和制度保障，形成良好的家风家规，同时外化为自觉行动。二是借鉴国内外乡村文明的优秀成果，结合乡村实际找到最适合自身情况的方法，形成富有特色的乡村文化。三是要加快实现乡村文化产业化，运用市场化的手段，做好“文化+ 旅游”“文化+ 市场”“文化+ 产品”等产业，保持乡村文化的生命力和创新力。
  强化人才培养及提升，实现人才振兴。由于中国长期受城乡二元结构和城乡发展不均衡的影响，导致人才大量流入城市，农村发展遭遇严重人才瓶颈。脱贫攻坚与锻炼干部、人才培养的有机结合是我国特色扶贫的重要经验。在与乡村振兴衔接过程中，政府应继续发挥主动性，通过“内育”与“外引”相结合，补足农村的人才短板。一是以“内育”培养乡土人才。通过加强教育和培训，培养新时代的乡土人才，使其成为乡村振兴的“领头雁”。二是以“外引”促进乡村人才的最优化配置。引进懂科技、懂管理、懂市场、懂法律的现代化人才，为乡村振兴注入新的活力和动力，为乡村振兴战略提供坚实的人才支撑和智力保障。