辛勇飞：数字技术支撑国家治理现代化的思考

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辛勇飞（中国信息通信研究院政策与经济研究所所长）

  01、数字技术成为国家治理现代化的重要抓手
  当前，大数据、人工智能、区块链等数字技术日新月异，拓展了国家治理新领域。以数字政府、城市大脑、智慧社会等为代表的数字治理有序推进，正全面重塑政府管理的理念、规则、机制和手段，推动国家治理体系和治理能力深刻变革。发展好、运用好、治理好数字技术，对于加快国家治理体系和治理能力现代化进程具有重要意义。
  发展好数字技术是应对百年未有之大变局，赢得发展主动的有力保证。当今世界正处于百年未有之大变局。当前，大数据、人工智能、区块链、量子技术等数字技术蓬勃发展，成为驱动新一轮科技革命和产业变革的重要力量，为生产力又带来一次质的飞跃，对人类文明进程、全球治理体系都产生了巨大而深刻的影响，为各国经济社会发展创造了新的历史机遇，也成为大国竞争的重要领域。在重大发展机遇面前，谁能顺应发展趋势，在关键技术创新和应用上取得重大突破，抢占科技和产业革命的战略高地，谁就能赢得发展主动，取得发展先机，塑造国家竞争新优势。
  运用好数字技术是提升国家治理现代化水平的重要手段。当前，经济社会加速数字化、网络化、智能化，正从“人人互联”向“万物互联”演进，现实与虚拟相互交织，线上线下深度融合，传统手段已难以满足日益复杂的治理需求。运用好数字技术，将国家治理的感知触角广泛延伸、深度下沉，让数据“出谋划策”，可以不断提升政府决策的科学性与前瞻性，推动治理模式从粗放式管理向精准治理转变，从传统经验型决策向数据驱动型决策转变，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变，对加快形成科学化、精细化、智能化的现代化治理能力具有重要意义。
  治理好数字技术是防范化解重大风险的内在要求。一方面，大量新模式新业态涌现，对既有的监管方式、治理机制等产生重大影响，现行的法律法规和制度体系难以快速适应和调整，诸多传统问题在互联网上被放大，蔓延传导速度更快、范围更广、影响更大，治理的风险挑战日益突出。另一方面，以数字技术为核心的新一轮科技革命与产业变革正在重构全球政治经济格局，主要数字经济体纷纷提出了各自的治理主张，全球数字治理规则和话语权博弈加剧。治理好数字技术，对可能的风险及诱因做到心中有数、对症下药、综合施策，是我们力争把风险化解在源头、有效防范各类风险连锁联动的先手和高招。
  02、运用数字技术更好发挥治理效能的着力点
  当今世界，数字技术创新日新月异，深刻影响经济发展趋势与社会运行规律，在促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥着越来越重要的作用。我们要把握数字化发展的契机，以数字经济、数字社会、数字政府为三大支柱充分开展数字技术创新与应用，把中国特色社会主义制度优势更好转化为治理效能。
  在数字经济方面，运用数字技术推动经济高质量发展。数字经济是以数字化的知识和信息作为关键生产要素，以数字技术为核心驱动力量，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合加速重构经济发展与治理模式的新型经济形态。充分把握数字技术带来的发展机遇，做大做强数字经济，有利于推进产业基础高级化、产业链现代化，实现质量变革、效率变革、动力变革，是构建新发展格局的战略选择、关键支撑。当前，我国数字经济蓬勃发展，在疫情冲击和全球经济下行叠加影响下，《中国数字经济发展白皮书（2021）》显示，2020年我国数字经济规模仍高达39.2万亿元，占GDP比重为38.6%，数字产业化、产业数字化持续推进，数字经济与实体经济加快融合，有效支撑疫情防控和经济社会发展。同时，数字经济也成为全球经济增长的新动能。我国的数字经济能否高质量发展，关乎能否抢抓新一轮科技革命与产业变革的新机遇。当前，数字经济发展正面临数据滥用、算法歧视等新风险新挑战，亟需运用数字技术治理好数字经济发展中的新问题，建立健全面向数字经济的制度规则体系，为经济高质量发展添薪续力。
  在数字政府方面，运用数字技术优化政府职责体系。构建协同高效的政府治理体系是坚持和完善中国特色社会主义行政体制的必然要求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的集中体现。党的十九届五中全会进一步明确，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。“十四五”规划和2035年远景目标纲要再次强调，要提高数字政府建设水平。近年来，我国深入推进“互联网+”政务服务，启动实施政务服务“一网一门一次”改革，着力构建数据共享、业务协同机制，打破信息孤岛，变“群众来回跑”为“部门协同办”，为人民群众创造了更好的服务体验，有效提升了政府行政效能和服务创新，对优化政府治理体系、提高政府执行力和公信力起到了重要作用。
  在数字社会方面，运用数字技术提升人民群众获得感、幸福感、安全感。要运用大数据提升国家治理现代化水平，利用大数据辅助科学决策，推进社会治理模式创新，实现社会治理的精准化。党的十九届五中全会进一步强调，加强和创新社会治理，完善共建共治共享的社会治理制度，通过构建开放共享的基层管理服务平台来实现信息化、管理网格化、服务精细化。当前，基于数字技术的新型基础设施正在加速形成，面向全社会的泛在感知和高效传输能力不断提升，将为社会治理精准化提供强大数据支撑。通过将大数据、人工智能、区块链等数字技术与社会治理有效结合，能极大推动社会管理服务创新，打造数据驱动、人机协同、跨界融合、共创共享的智能决策、智能管理、智能服务的新模式。
  03、数字技术支撑国家治理面临的机遇与挑战
  当前和今后一段时期，是我国加速国家治理现代化进程、大步迈向治理现代化的重要历史机遇期。
  1.国家高度重视数字治理并作出系列战略部署。党的十九届五中全会深刻把握国内外形势变化及党和国家事业发展需要，对以数字技术支撑国家治理现代化作出重大决策规划，进一步指出加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平的要求。“十四五”规划和2035年远景目标纲要再次强调，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。这一系列战略部署为数字经济新形势下推进国家治理现代化指明了方向，推进运用数字技术优化政府职能、支撑社会治理、赋能国家治理现代化。数字技术已经成为推进国家治理现代化的重要驱动力，通过数字技术赋能，可以加速推进我国构建协同高效的政府治理体系，提高政府数字化治理水平，完善科技支撑的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。
  工业和信息化领域始终高度重视数字技术在治理中的运用，工业和信息化领域治理向数字技术要手段、要能力、要效率，治理能力再上新台阶。自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，工业和信息化领域积极落实中央部署，初步建立起科学决策、精准管理和高效服务的数字治理体系。在提升决策能力方面，基于产业大数据的决策支撑初具雏形。在提升管理能力方面，依网治理技术能力建设成效明显。电信业务市场综合管理信息系统归集了事前行政许可、事中经营情况、事后行政处罚等海量数据，构建了主体信息库和违法不良记录信息库，为建立以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管制度提供了有力支撑。在提升服务能力方面，依托数字平台的管理模式更加高效。依托普遍服务管理支撑平台，利用农户家中光猫内置监测模块回传的数据，实时监测行政村宽带开通及网络质量情况，形成“行政村宽带点亮地图”，为实现电信普遍服务的精准管理提供有力支撑。
  2.新型基础设施建设极大拓展数字化感知能力。近年来，我国新型基础设施稳步推进，5G、数据中心、人工智能、工业互联网等加快建设和应用推广，技术先进、功能强大的网络、计算和融合类基础设施逐步形成。网络基础设施部署和普及正在加速，中国已建成全球最大规模的5G移动网络，据统计，截至2021年2月底，累计建成5G基站79.2万个，独立组网模式的5G网络已覆盖所有地级市。计算基础设施建设与布局优化也在加快，数据显示，我国云数据中心总体供给平稳增长，近年来复合增长率均在30%以上，全球500强超级计算机的计算能力中，中国超算占比约为32%，仅次于美国所占的37%。加快新型基础设施建设，构建现代化信息技术产业体系，为加快推动国家治理精准化、高效化、协同化提供坚实基础。
  3.数字技术革新给数字治理更多想象空间。运用数字技术推动国家治理手段、模式、理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，是推动国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。党的十九届四中全会突出强调了大数据、人工智能等“科技支撑”在国家治理现代化中的作用，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出了提升大数据等现代技术手段辅助治理能力等，为推进工信领域治理能力现代化提供了行动指南。
  在大数据方面，2020年，中共中央、国务院出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，明确将数据纳为生产要素，标志着数据在国家治理现代化的进程中将发挥更大的作用。通过对指数级增长的数据流进行收集、集成、挖掘、共享、管理等处理，助力国家治理实现层级简约化、程序标准化和指向精准化。如在宏观决策方面，通过采集分析工程机械开工指数等大数据信息，实时掌握设备开工率和开工时长，经由工程机械数据的下降、触底、反弹、回升，可以从宏观反映出中国经济企稳、换挡、提质的一系列变化，为国家宏观经济决策提供辅助和参考。
  在人工智能方面，作为信息革命质的飞跃，人工智能是数据、算法、算力相结合的创新成果，具有溢出带动性很强的“头雁效应”。人工智能技术通过深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等，大幅提升智能决策、智能管理、智能服务、智能监督等能力。如在应急管理方面，通过构建安全风险监测预警网络，可以依靠人工智能算法提升多灾种综合监测、风险早期识别和预报预警能力，实现预警发布精准、抢险救援精准、恢复重建精准、监管执法精准。
  在区块链方面，区块链具有分布式、透明性和可追溯性等特征，可促进治理结构扁平化、过程透明化，提高治理的可信性和安全性。区块链利用密码学和分布式共识协议实现数据的多方维护、交叉验证、全网一致、不易篡改，可实现穿透式监管和信任逐级传递，为促进数据共享、优化治理流程、降低运营成本、提升协同效率等提供了可信的新路径，有望重塑数据的“生产关系”，推动国家治理向着更加互信的方向发展。
  新一代数字技术催生了大量新模式、新业态、新产品，创造了丰富多彩的数字世界，巨大的新生产力正在倒逼生产关系深层次调整，对现有传统的治理理念、治理手段、治理机制等形成了前所未有的挑战。
  1.传统的治理理念不适应经济社会数字化转型加速的需要。数字经济时代，经济社会各方面数字化转型正加速推进，新技术、新业态、新模式不断涌现，突破了传统的认知水平与治理框架，为此，治理理念必须适应并引领这一宏观趋势。面对“未知大于已知”的数字经济，我们既不能监管过严，扼杀数字经济创新活力，也不能监管过松，导致部分业态野蛮生长。如何在“包容审慎”治理理念的指引下，把握好治理尺度，这非常考验我们的治理智慧。在实践中，一些政府部门尚未认识到数字治理的重要价值，有的虽然认识到数字治理重要性，但在具体治理过程中，思维方式仍然有很强的路径依赖，习惯于沿用传统的治理手段来应对新问题，导致治理成本高、治理效率低、治理效果也较差。因此，数字治理理念的强化迫在眉睫。
  2.传统的治理手段不适应万物互联时代治理对象极大扩展的需要。技术既是治理工具，同时也是治理对象。数字技术创新活跃，未知远大于已知，新业态、新设备大量涌现，数字经济的参与主体具有海量化、分散化特征，个体、组织、社会纷纷启动数字化转型，存在形式及日常活动走向线上化、数字化，治理疆域、治理对象急剧扩大，对传统治理手段产生巨大挑战。以5G为代表的新一代信息网络引领数字经济迈入万物互联的新时代，工业互联网、物联网正在成为推动经济高质量发展的新型基础设施，带来治理范畴、治理手段的扩展，对全面构建面向万物互联时代的技术监管能力和国家治理精准化、高效化、协同化的坚实网络基础提出了新挑战。
  3.传统的管理机制不适应互联网与经济社会深度融合发展的需要。数字技术的发展应用，将治理的边界从传统的线下治理空间拓展到数字的治理空间，对传统边界清晰、条块分割的治理体系和治理机制形成冲击，这就亟需进一步打破信息孤岛，实现信息互通共享和业务协同。数字时代原有信息传递规则被打破，信息传播由单中心走向多中心，流动速度加快，极大提升了传统治理场景的动态性、复杂性和不可预知性，产生了诸多新的数字治理议题，如数据治理、数字鸿沟、数字身份安全等。同时，泛在融合成为数字经济发展的重要趋势，对利用数字技术积极主动站位，提升适应融合业态发展的协同治理能力提出新要求。随着5G商用加速，数字技术进入加速发展和跨界融合的爆发期，很多无法预见的新业态、新模式大量涌现，对传统意义上边界清晰的垂直化监管体系产生了巨大挑战，亟需利用数字技术优势积极参与治理，强化协同机制，以在未来的数字经济监管中掌握主动权和话语权。
  04、以数字技术推动国家治理现代化的建议
  推进国家治理体系和治理能力现代化是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务，是把新时代改革开放推向前进的根本要求。面对数字技术带来的深层次变革，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，主动把握机遇，积极应对挑战，加快数字治理的前瞻布局，充分发展好、运用好、治理好数字技术，充分赋能国家治理体系和治理能力现代化，切实把中国特色社会主义制度优势更好转化为国家治理效能。
  加快建设新型网络基础设施，构建自主可控的现代化信息技术产业体系。我们要夯实数字经济发展的网络支撑基础，努力让所有人、所有企业都能用得上、用得起、用得好网络信息服务。持续推进网络演进升级，加快构建覆盖全国、技术先进、品质优良、高效运行、全球领先的5G网络，不断扩大5G网络覆盖范围，提升光纤用户普及水平，推动固定宽带和移动宽带双双迈入千兆时代，为提升国家治理的精准化、高效化、协同化提供坚实的网络基础。持续缩小数字鸿沟，深入推动农村及偏远地区网络深度覆盖，提高网络服务质量，努力实现与城市“同网同速”。做大做强信息技术产业，加快工业互联网、人工智能等新型基础设施建设，打造完备可控的产业体系，加大支持5G、新一代光通信等关键领域研发创新，集中力量攻克芯片、基础软件、关键器件等“卡脖子”的薄弱环节，超前部署6G、量子通信等前沿领域，全面提升经济社会各领域的数字化、智能化感知能力，形成有力支撑国家治理体系和治理能力现代化的强大技术产业力量。
  加快建构数字经济治理规则，保障数字经济高质量发展。我们要加强顶层设计，强化数字治理的思维理念，学网、懂网、用网，不断提高对数字化发展规律的把握能力。坚持鼓励创新、包容审慎的治理理念，积极构建适应数字经济发展特征和规律的制度体系，持续深化改革、扩大开放，努力营造稳定透明、开放包容、公平公正、非歧视的发展环境。综合平衡治理需要符合先进生产力发展实际，分领域制定监管规则和标准，在严守监管底线的前提下为新业态发展留足空间，促进数字经济高质量发展。增强忧患意识，健全风险监测、预警、处置体系，提升风险防范能力，主动防范化解数字经济运行中的风险。在坚持国家主权和安全原则基础上，倡导多边主导、多方参与的治理模式，面向科技战略制高点和数字经济主阵地，积极参与相关技术、产品、服务的国际规则和标准制定，构建互利共赢的数字治理规则。
  加快完善数字技术治理手段，提升国家治理体系和治理能力现代化水平。我们要加快建设集约高效、统一共享、部省联动的综合治理技术平台，强化互联网、大数据、人工智能、区块链等数字技术在国家治理中的应用。大力推动数字政务建设，提升政府数字协同服务能力，让信息和数据多跑路，让群众少跑腿，进一步优化营商环境。加强“互联网+”监管手段建设，推进网络化、数字化和智能化监管，提升监管能力。加大政府数据开放力度，在明确数据共享标准和范围的基础上，加快推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换，推动治理从数据碎片化到数据关联化的转变，提升政府部门社会治理协同联动能力和民生“一站式”服务能力。深入发掘大数据潜力，利用大数据所集成的数据挖掘、机器学习等前沿技术，开展智能判断分析，实现对经济社会各领域治理的全流程实时动态监控预警，提升源头治理、动态监控、应急处置能力。着力构建自主可控的人工智能产业生态，研发自有知识产权的“基础软件+核心芯片”体系，推动人工智能与国家治理领域的深度融合发展。强化区块链基础研究，加快推动区块链技术和产业创新发展，促进发展与治理向着更加互信、共享、均衡的方向演进。
  加快形成协同高效治理体系，完善数字技术赋能经济社会各领域治理能力现代化的机制。我们要充分利用数字技术，建立政府、企业、行业组织和公众共同参与、有效协同的治理机制，打造政府主导、企业自治、行业自律、社会监督的多元共治模式。推进政府治理模式从功能条块化转向协同化，从线下转向线上线下融合，从单向管理转向双向互动，形成部门协同、政企联动的治理体系与推进机制，使协同监管制度化、常态化。强化跨部门协调，依托技术平台的态势感知和追踪溯源能力，着力解决部门职能交叉、监管信息不共享等难题，健全面向经济社会各领域的长效治理机制，变“一个部门单打独斗”为“跨部门联合治理”，提升行政执法水平，提高政府的执行力和公信力。进一步建立健全行业自律机制，调动网民积极性，共同推进发展、共同维护安全、共同参与治理、共同分享成果，让国家治理成为亿万网民参与的生动实践。（来源：《学术前沿》杂志2021年9月合刊（微信有删节））