关于“大棚房”专项整治工作的几点思考

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温汉锋 周为吉 刘震宇（广东工业大学管理学院）

2018年8月，农业农村部、自然资源部联合部署在全国开展“大棚房”专项清理整治工作，并于9月份印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，揭开了力度空前的“大棚房”专项整治行动序幕，成为下半年两部委的重点工作任务，引起国内对“大棚房”问题热烈关注。事实上，“大棚房”问题存在已久，却始终屡禁不止，如何扎实有效推进“大棚房”整治工作全面进行？防止“大棚房”死灰复燃？如何保障农民利益不受损？笔者就此提出自己的一些思考，为推动我国“大棚房”整治工作顺利开展提供建议参考。
  何为“大棚房”？
  “大棚房”一般是指部分地方企业或个人，打着发展农业设施的名义，擅自或变相将农业设施用于非农建设的违法违规行为。在所有的购买者中，城市居民占了绝大多数，凭借着远低于城市中心房价的购买价格，居住着以农业用地为地基的大棚庄园中，过着“田园别墅”、“乡村度假屋”的“美好”生活。“几十万即可享受私家庄园、农田豪宅”的小广告在大棚庄园周边广为流转，“大棚房”建设也逐渐兴起发展。殊不知其行为已经触碰我国耕地保护的红线，违反土地管理法的相关规定，侵害农民群众的合法利益，阻碍了我国乡村振兴的发展，是严重的违法建设行为。
  “大棚房”整治问题主要包括三大类：一是在农业园区内占用耕地或直接在耕地上建设住宅、饭店、宾馆等违法违规非农设施；二是在农业大棚中违法占用耕地建房；三是建设农业大棚看护房面积严重超标，甚至违法违规改变土地性质、土地用途进行住宅性质开发。第一、二类问题属于改变土地性质和土地用途的严重违法违规行为，必须作为严厉打击整治的重点问题，保护我国耕地及基本农田不被非法占用。对于第三类问题则要看实际用途，对符合相关规定用于农业生产但面积超标准的设施，要对其面积予以规范纠正；对改变土地性质、用途的开发，要严厉拆除整治，退房还地。对于“大棚房”这类触碰我国粮食安全生命线的违法违规行为必须严厉打击整治，依法惩处，绝不可心慈手软。
  农业农村部、自然资源部两部委对打击“大棚房”问题高度重视，8月份已对京津翼地区“大棚房”开展联合督查及全国初步排查，仅在京津翼地区就发现违法建设“大棚房”项目2799个，棚数约3.6万个，涉及占用的土地面积达9869亩，其他地区同样也存在类似问题。其存在数量之多、存在地域之广迫切需要得到坚决遏制。对此两部委联合派出多个督查组，进行多轮督促查处，京津翼各地政府积极响应推动，取得一定成效，查处一批“大棚房”违法用地案件。统计数据显示，专项整治行动实施仅仅一个月后，三省（市）已拆除或整改“大棚房”项目1854个、棚数3.01万个，涉及土地面积2697亩。从结果上看，虽查处出一大批违法用地的案件，但从排查的数据上看，其他省份仍存在众多的违法违建“大棚房”项目未被清理整治，包括还未发现及发现却未及时整治的，因此查处工作仍不可放松懈怠，做好打“持久战”的准备。
  关于“大棚房”整治工作问题的思考与建议
  农民、村干部对“大棚房”存在错误思想认识。部分农民、村干部甚至乡镇政府领导对于“大棚房”的思想认识不足，没有深刻认识其危害性，仅仅看到其所带来的短期利益。
  (1）部分农民将“大棚房”视为一种快速变现的手段，他们认为依靠种植粮食所收获的劳务报酬不仅低廉，且还需要辛苦劳作并承担一定的气候变化、旱涝灾害等不确定风险；与之相对的，出售农用地给部分开发商或城市居民建设“大棚房”，虽会丧失土地，却不需要再投入其他的生产要素。在如今房价高涨的时代，还能一次性收获一笔高额的“卖地”收入，在村民们看来是“稳赚不赔”的一笔买卖。
  (2）在部分村干部及乡镇政府领导们看来，允许开发商或城市居民兴建“大棚房”虽会占用集体经济组织土地，但相比其所带来的的投资收益来说是值得的。兴建“大棚房”有利于工商资本注入村集体组织，带动相关产业发展，进而推动乡村建设，还能帮助城市居民实现“田园别墅梦”，改变乡村以往以农业为主的格局，一举多得。更有甚者，利用个人的职权，转卖集体经济组织土地趁机谋取非法利益。他们认为，引入资本建设“大棚房”所带来的收益远大于所付出成本，值得为之偏袒保护。
  正是这些对于“大棚房”错误的认识，相关政府干部履行主体责任不到位，整改治理态度不坚决，不作为，使得“大棚房”整治工作屡禁不止，整治拆除工作形同虚设——大棚房屋拖延不拆、拆了又建、边拆边建，严重阻碍“大棚房”问题的根治。要实行最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地，把关系到我国十几亿人吃饭问题的耕地保护好，绝不容闪失。村民和地方政府干部应该清醒的认识到粮食是历代国家治国安邦之本，而耕地是粮食生产的主要载体，也是农民的立身之本，失去了耕地也就是失去了我们粮食安全的底线，失去了国家生命安全的保护线，因此耕地必须受到最严厉的保护、不容妥协。国家对于整治工作做得好的乡镇也可予以资金、优惠政策等激励奖励，对违法违规行为则加大惩处力度，让政府干部和农户明白兴建违规大棚建筑，收获的是眼前蝇头小利，却丧失了使安身之本的长远大利，唯有严厉抵制“大棚房”并坚决维护耕地不被占用，才能实现自身与社会可持续性发展，收获最大的利益。
  相关蔬菜大棚法律法规不明确、不完善。根据相关政策规定，蔬菜大棚可以配建简易看护房，用作存放农具和临时休息的场所，但对于“简易”这一定义却没有做具体明确的规定，这也就为部分公司、开发商钻政策法律空子、打“政策擦边球”留下机会。因此才有了将简易看护房扩大成两间、三间用于居住，甚至直接将大棚拆掉改建饭店、别墅、宾馆等，将农田耕作区改造成一个个农家乐基地、田园别墅区、乡村度假村，严重损害我国有限的耕地资源，大量优质耕地遭到破坏。对此，近期北京、天津、河南等地都发布了相应的文件，规范管理“大棚房”，严格查处违建“大棚房”，对蔬菜大棚的法律政策进一步完善规定。
  如北京市发布《大棚类设施农业项目违法违规用地整改标准》，具体相关规定包括：大棚类设施农业项目建设生产及附属设施需按规定标准和要求，单栋种植大棚只允许建设一个单层且占地不超过15平方米的看护管理房；项目建设场内道路宽度不能超过6米，并在出入口位置设立标识牌，注明土地用途、占地面积、建设主体等有关信息并在网上公示；经营者必须农地农用，不能违规转包、转租或其他变相买卖土地行为。这一整改标准对此前有关蔬菜大棚政策中未明确规定的生产及其附属设施建设加以补充完善。国家也可以参考各地的整改标准与政策文件，依据各地“大棚房”整治工作的进展成效，采纳有效的条款规定，逐步完善蔬菜大棚的法律制度体系并推广至全国，做到违法可纠，查处工作有法可依，填补法律政策的空子，杜绝开发企业、个人的想打擦边球的侥幸心理。
  亟待建立严格巡查监管机制。农业农村部、自然资源部对全国“大棚房”初步排查，从查处结果来看，仅京津翼三地就有违建“大棚房”项目2799个，棚数约3.6万个，然而早在09年，北京就曾要求拆除生态园，停止占用耕地，整治了9年之久，如今却依然还存在数量如此多的大棚违规建筑，且在严厉打击查处关键时期，仍有网络平台发布“大棚房”租售信息。这不禁令人怀疑难道“大棚房”隐藏如此之深以至于相关部门长久以来都无法发现？或是即便发现之后却也保持着“睁一只眼闭一只眼”态度懈怠查处？虽然“大棚房”表面有一层大棚覆膜，仅从外表很难通过卫星拍摄发现其中的违法违建行为，但这也很难成为相关部门巡查发现滞后、打击力度不强的理由。因此，有必要建立一套巡查监管机制，以乡为单位收集农业大棚生产设施、附属设施、配套设施用地及经营管理状况，逐一建档立卡，实时了解各镇街的建设情况，实行数字化、精细化管理。同时组建村级巡查队，派专人每天进行巡查，发现一处立即登记整治查处，责令恢复土地原有性质、用途，并严防其复建，形成一套日常巡查监管工作的长效机制，将“大棚房”整治工作作为持久工作任务加以监督监管。
  乡镇政府应适度帮持大棚农户。从农民的立场出发，之所以会同意建设“大棚房”并以相当于转卖的形式出售给公司或者城市居民，并不是因为他们不想要原本属于自己的耕作土地，很大程度上是受到巨大利益驱使。出售“大棚房”能获得的丰厚一次性报酬，再相比于自己务农辛苦劳作赚得的劳务报酬，两者差距太大。每栋大棚年收入不过万元左右，而出售“大棚房”所获得的“收入”能抵得上辛苦劳作20年，位置好些的地块甚至能抵得上50年以上，这也是“大棚房”屡禁不止的利益根源。即便当地政府强行拆除大棚违规建设，在利益驱使下，农民也会另想办法加以重建，无法从源头上拔除“大棚房”祸根。因此，整治“大棚房”有必要采取帮扶政策，除了要开展严厉整治行动外，也要注重对农户进行相应的扶持。例如天津市武清区整治违建“大棚房”工作中，为推进复垦工作顺利进行，当地区农委积极组织种植中心和农技中心的工作人员深入大棚园区指导农户种植，并联系种苗场提供高质量的种苗，确保复垦农作物获得丰收。同时地方政府也积极联系农业产业化集团，为其提供优惠政策，吸引其租用农户的土地种植。农户在这个过程中获得长远永久租金收益，也不再贪恋出售“大棚房”短期收益。且还有一部分私人承租户承包大棚园区种植，但由于其并没有相关种植的经验，便将日常管理权委托给农户帮其种植，农户一年里除了收取租金还能收获额外的劳务费，极大地提高了农户种植的积极性，既增加农户收入水平，保障了农户的安身立命之本，又推动了违建“大棚房”整治工作迅速稳定的开展，防止了“大棚房”死灰复燃，屡禁不止现象的发生。因此，乡镇政府推动“大棚房”专项整治工作，除了严厉打击整治外，对于农户也要实施相应的帮扶政策，让农户受惠其中，而不再继续贪恋卖地违建，助推整治工作有效顺利进行。