农业生产托管利益分配模式比较与选择

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王玉斌（中国农业大学国家农业农村发展研究院研究员、博士生导师）李乾（中国农业大学经济管理学院博士研究生）

  农业生产托管能够实现服务组织与服务对象之间的共赢，而合同是保障这一共赢利益分配格局得以稳定实现的关键。基于典型案例分析，将农业生产托管利益分配模式划分为无收益约束型、监督主体介入型、保底产量型、“保底产量+分红”型以及合同外附加收益型，五类利益分配模式中服务监督主要形式、服务监督强度、剩余控制权归属以及利益分配模式普适性等要件各异，特定的产生背景决定着各类模式存在的合理性。监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的利益分配新模式具有其他不同利益分配模式中的优势属性，更具发展潜力。利益分配模式选择应视地区资源禀赋、经济发展水平、托管作物种类等而定。
  适度规模经营是现代农业发展的方向，也是后发大国农业转型的必由之路。土地流转在推动农业规模经营发展中发挥了重要作用。但是，近年来土地流转势头减弱，流转土地面积增速放缓，基于土地流转的规模经营所内含的交易费用不断提高，制约着农业规模经营的进一步发展。此时，以经营权细分及交易为基础的服务规模经营开辟了农业规模经营的新途径，成为土地规模经营的有益补充，推动并逐渐形成了土地规模经营与服务规模经营并存的农业规模经营发展格局。服务规模经营具有不同实现形式，其中农业生产托管是当前农业生产性服务业服务于农业、农民的重要表现形式，它在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务组织完成，有效破解了当前土地规模经营面临的困境，顺应了农业适度规模经营的现实发展需求。原农业部办公厅适时出台了《关于大力推进农业生产托管的指导意见》，要求各地坚持因地制宜原则，根据本地区情况，确立在当地重点支持开展托管的农产品生产和托管环节、托管模式以及重点支持的服务规模经营形式。2017年、2018年、2019年，中央财政农业生产发展专项中分别安排资金30亿元、40亿元、40亿元支持以农业生产托管为主的农业社会化服务，取得了良好的经济效益、生态效益以及社会效益，得到了实业界和学术界的一致认同。但是，农业生产托管总量层面的收益在相关利益主体之间是如何呈现或分配的？合同在农业生产托管利益分配中发挥着怎样的作用？如何保障农业生产托管利益分配格局稳定？针对这些问题进行深入研究，对推动现阶段农业生产托管稳定健康发展具有重要的理论和现实指导意义。
  一、农业生产托管中典型的利益分配模式
  合同条款表面上是枯燥的文字，但背后包含着很多深层次的内容，最佳的契约形式是在保护权利感受刚性与促进事后效率灵活性之间进行权衡取舍。根据契约的差异，可将农业生产托管中利益分配模式划分为五种类型。
  （一）无收益约束型
  无收益约束型是指农业生产托管服务组织和服务对象在合同中不对产量等收益指标作硬性约束，仅在服务条款中列出常规性、笼统性要求，如要求服务组织按照服务对象的要求保质保量完成作业服务，并接受服务对象的监督，服务对象则按合同要求支付服务费用等。这是一种理想化、简单化、普遍化的利益分配模式，其运行依靠托管服务供需主体之间的信任，也即各自的声誉资本，体现的是一种非正式制度约束。该模式对服务对象的利益保障程度较弱，这就决定了初始阶段的农业生产托管服务组织存在于熟人社会关系网络之中，以血缘、亲缘、地缘关系为纽带开展农业生产托管服务。随着农业生产托管服务市场不断发育完善，一些实力雄厚、声誉较好的托管服务组织脱颖而出，跳出以血缘、亲缘、地缘为中心的托管服务半径，在更广范围内开展农业生产托管服务。鉴于该模式较为普遍，在此不进行案例分析。
  （二）监督主体介入型
  在农业生产托管服务合同实施过程中，服务对象一般有权对托管服务组织的作业服务质量进行监督并提出合理要求，但从农业生产托管产生的现实背景来看，通过服务对象跟踪监督服务质量不切实际。对于老弱群体而言，购买农业生产托管服务的根本动因在于解决劳动力短缺难题，该情形尚能做到托管服务实地监督。但对于希望通过托管服务实现劳动力长期稳定农外就业的服务对象而言，作业监督与托管初衷相矛盾。此外，农业生产的周期性将导致托管服务完成与种植收获之间存在较长的时间差，进一步加剧了服务监督难度。第三方监督主体的介入可以有效实现对农业生产托管服务质量的有效监督，尤其是在托管合同没有保底产量或收益约束的情况下，第三方监督起到了有效保障服务对象基本利益的作用，但是利益保障程度还要视服务监督力度而定。
  村“两委”是监督主体介入型中较为常见的第三方监督主体。山东高密宏基农机专业合作社在提供托管服务过程中同时引入村“两委”和咸家工业区管理委员会两个第三方主体，接受双重服务监督。合作社自购植保无人机、深松播种机等先进农机装备150余台套，整合社会750余台套农机装备，并与科研院所共同研发建立了农机管理云平台和GPS硬件终端，实现了农机作业的智能化管理。合作社最初从事农业社会化服务、农机销售及维修，目前其经营范围更加多元化，涵盖职业培训、植保飞防、承接政府采购项目、农资直供、信息化建设、粮食烘储等。合作社为不同农业经营主体提供半托管或全托管服务。2017年，合作社与村“两委”合作，在24个村组建土地股份合作社，实施整建制村庄土地托管，即由村“两委”集中全村土地，牵头成立土地股份合作社，由宏基合作社为该土地股份合作社提供耕种、植保、收获、烘储等全程托管服务。小麦和玉米通过全程托管服务可合计实现成本节约3900~4200元/公顷、农药使用降低20%。在托管服务过程中，村“两委”负责土地整合、数据统计、车辆引领等工作，每公顷计提服务费600元。
  宏基农机专业合作社生产托管服务合同（土地托管合同）包括两份，一是村民（委托方）与村“两委”（受托方）签订土地托管合同，二是村土地股份合作社（委托方）、宏基农机专业合作社（受托方）以及咸家工业区管理委员会（监督方）三方签订土地托管合同，两份合同之间形成二次托管或再托管关系。监督方主要介入第二次农业生产托管合同，其财税金融服务中心代为管理农业生产托管服务费用，土地股份合作社将托管费用交给监督方后，监督方根据托管服务组织工作进展分批次支付托管费用。村“两委”在农业生产托管中发挥监督管理作用，对于服务质量不达标的作业项目，村“两委”有权提出重新作业直至达标的要求。
  （三）保底产量型
  在农业生产托管发展初始阶段，为赢得服务对象的信任，除依靠自身声誉资本之外，托管服务组织还会通过允诺保底产量的方式让服务对象放心，保底产量按照当年粮食市场行情折合成具体货币收入。在该模式下，农业生产自然风险完全由托管服务组织承担，托管服务产出完全由服务对象占有，风险收益不对等。
  保底产量型也是典型的风险与机遇并存型，实行保底产量型的服务组织需要具有较强的抗风险能力，能够承担各种潜在的托管风险损失。河北定州信联农机专业合作社通过保底产量型利益联结机制吸纳了更多服务对象，服务规模不断扩大。合作社同时成立有供销合作社、农民合作社联合社、为农服务中心，下设农化服务队3个、农机服务队2个、测土配方施肥化验室1个，建有5000吨粮库1座，拥有各类农业机械200余台套，具备较强的托管服务综合实力。合作社开展“两为主、三不变、八统一”的全方位托管服务，“两为主”即以玉米和小麦为主要服务对象，以全托管服务为主；“三不变”即土地承包权、经营权以及收益权不变；“八统一”即为服务对象提供统一农资供应、耕种、施肥、喷药、收割、收购、储存和销售服务。通过全程托管实现了“一降、双保、三增”，“一降”即降成本，全程托管实现成本节约10%~15%，“双保”即保障粮食生产与农民增收，“三增”即增产量、增效益、增收入，通过规模化种植，并引进新品种、新技术，每公顷可增产1500公斤，与粮食加工企业合作，粮食售价提高10%左右，最终实现节本增收8250元/公顷。2017年，合作社为周边5个乡镇农户提供耕、种、防、收等托管服务，服务面积达120公顷，服务范围或规模还在不断扩大。
  信联农机专业合作社生产托管服务合同（土地托管种植合同书）主要包括托管地块、全托管费用、违约责任等六项内容。托管地块涉及“四至”及长度、宽度、面积；全托管费用同时涵盖小麦和玉米两季作物，合计托管费用为17460元/公顷·年，其中小麦8385元/公顷、玉米9075元/公顷，同时合同第二条规定服务组织（甲方）向服务对象（乙方）保证小麦6750公斤/公顷、玉米7500公斤/公顷的产量，当小麦或玉米产量低于合同约定产量时，由甲方向乙方提供补偿，保障服务对象的农业生产基本收益。
  （四）“保底产量+分红”型
  部分托管服务组织在向服务对象提供保底产量的基础之上，还会对超过保底产量的部分收益进行分配界定，超产部分收益在服务组织与服务对象之间进行分配，服务组织享受一定的剩余分配索取权。该模式具有激励相容属性，能够进一步激发农业生产托管服务组织的生产积极性，起到了对托管服务监督的作用。
  “保底产量+分红”型在一定程度上实现了利益共享，是目前较为常见且受欢迎的农业生产托管利益分配模式。由县属农机公司转制成立的河北定州鑫久农业机械服务有限公司通过“保底产量+分红”型利益分配模式为农民专业合作社、家庭农场等提供耕、种、防、收服务，并承担现代农业技术推广、培训服务。由于农户对农业生产托管的认知不高，公司通过村委会集中推进托管服务。2017年，试点村委托服务面积19.76公顷，实现农户每公顷节本增收7500余元。
  鑫久农业机械服务有限公司生产托管服务合同（土地托管协议）主要包括托管面积、服务项目、服务期限，其中托管服务项目为服务组织能够提供的服务类型汇总，没有在书面合同中标注具体的服务价格等信息。但是口头协议规定，小麦保底产量为6000公斤/公顷、玉米为2500公斤/公顷，全程托管费用为7500元/公顷，服务对象可以先付20%费用，粮食收购后用粮食抵消托管服务费用。对于超产部分，按照3∶3∶4的比例在村集体、服务对象、服务组织三者之间分配。
  （五）合同外附加收益型
  2017年，中央财政安排30亿资金支持以农业生产托管为重点的农业生产社会化服务项目，各地区在资金使用要求范围内灵活运用项目资金，创新农业生产托管工作形式。在农业生产托管利益分配方面，部分地区除合同具体要求外，还通过农业生产托管项目资金调剂生产托管参与主体间的利益分配，使托管服务对象享受合同外附加收益。这种利益分配方式具有较强的政策随机性和地区随机性，受政策外生冲击较强，一旦相关支持政策取消，合同外附加收益就会失去资金来源，农业生产托管利益分配完全由合同决定。
  山西省屯留县在实施农业生产社会化服务项目中探索出“断奶式”农业生产托管发展新思路，充分发挥政策资金的杠杆撬动作用。2017年全县共签订服务面积5473.5公顷，累计服务农户6484户。2018年2月成立“屯留县农业生产托管服务中心”，计划签订“全托管”模式服务面积2333.3公顷，“半托管”服务面积4666.7公顷，累计服务面积突破6700公顷，力争5年内实现全县3.2万公顷粮食生产托管全覆盖。所谓“断奶式”农业生产托管，是指在农业生产托管初期，拿出一部分项目资金补贴服务对象（主要为小农户），鼓励诱导其参与农业生产托管，在农业生产托管项目补助资金不增加的情况下逐年降低对服务对象的补贴比例，直到服务对象在没有资金补贴的情况下仍然接受农业生产托管服务，该思路体现了诱致性制度变迁的逻辑，但应谨防补贴政策的路径依赖对“断奶”造成阻碍。在该情形下，服务对象不仅获得了农业生产托管的经济效益，而且在一定程度上直接分享了农业生产托管的政策红利，但这种合同外附加收益是短暂的，长期收益仍然依赖于农业生产托管服务。
  “断奶式”农业生产托管服务合同包括五部分内容，其中核心条款为托管地块与服务内容。托管地块信息仅包括总地块数量、总面积、各地块名称和面积；服务内容包括服务项目、数量、单价、总费用、预付费、剩余费用及备注，根据具体服务需求填写。
  二、农业生产托管利益分配模式比较及重构
  农业生产托管源于农业社会化服务和农业生产性服务，其概念范畴更聚焦，在概念层面属于新生事物。农业生产托管的重点在于耕、种、防、收等主要作业环节，各地区积极试点推广，根据地区资源禀赋、经济发展程度等创新农业生产托管方式。从调研来看，当前如何让农户了解并普遍接受农业生产托管尤为重要，部分地方政府（如山西长治、忻州等地）联合农业生产托管服务组织通过发传单、拉横幅、贴标语、组织宣讲会等方式提高小农户对农业生产托管的认知，起到了较好的宣传动员作用。但是，宣传只是一种表象手段，真正推动农户认知转变的内在动力是利益驱动。
  （一）不同农业生产托管利益分配模式比较
  对比上述五种农业生产托管中典型的利益分配模式，无收益约束型主要出现在农业生产托管肇始阶段，此时合同的形式大于本质，托管服务组织凭借自身声誉为农户提供一种无形的服务质量担保，此时非正式制度发挥着至关重要的作用，服务监督强度以及利益分配模式普适性相对较弱。农业生产托管的剩余控制权完全归属于服务对象，服务组织的服务积极性没有得到有效激发或释放，合同缺乏激励机制。此外，从合同的本质来看，该模式下契约经济的属性相对较弱，关系经济的属性相对更强，因此其交易成本构成中固定成本低、边际成本高，交易易于产生但不具备长期可持续发展的普适性。当前我国市场交易范围的扩大与信用或契约短缺的矛盾越来越明显，信用或契约的短缺使社会分工难以深化，市场只能在低水平上平面扩张。同理，该合同形式下农业生产交易范围的扩大以及分工的深化亦将受到束缚或制约。
  监督主体介入型、保底产量型以及“保底产量+分红”型属于严格意义上的契约约束，通过合同对托管服务委托双方或三方的权利义务进行明确界定，服务监督强度以及利益分配模式普适性较强。其中，保底产量型农业生产托管的剩余控制权完全归属于服务对象，契合了服务对象的风险规避诉求，其合同同样缺乏激励机制，但对产量的合同条款约束使得其激励机制略强于无收益约束型，但弱于“保底产量+分红”型。“保底产量+分红”型在保底产量型的基础上演化而来，二者的区别在于剩余控制权归属，前者的剩余控制权同时属于服务对象和服务组织，合同的激励机制进一步增强，普适性也相对更强，其推广的条件是农业生产托管市场发育相对成熟，且超产测算技术可行性强、成本低。监督主体介入型有其特殊性，同时也具有较好的发展潜力，要求农业生产托管市场中存在无偿或有偿的第三方服务监督主体，现实中监督主体一般是村“两委”，这样可以借助村“两委”的威信和号召力将土地集中，降低托管服务组织与分散农户单独谈判成本、缔约成本、合约执行和监督成本等，更有利于全程托管、服务规模经营的实现。随着农业生产托管进一步发展，服务组织为争夺更多的客户资源以及分享超额收益，会更倾向于选择“保底产量+分红”的合同形式，同时满足自身的超额收益诉求与服务对象的风险规避诉求，形成激励相容的利益分配机制。
  从服务监督主要形式、服务监督强度、剩余控制权归属、普适性四个维度来看，合同外附加收益型与无收益约束型较为相近，区别在于农业生产托管收益来源的差异。合同外附加收益型的主要目的在于开拓农业生产托管市场，与保底产量型和“保底产量+合同”型的市场作用机制不同，该模式主要依靠行政调控力量，受外生政策冲击的影响较大，一旦外部政策环境发生变化，农业生产托管利益分配格局将随之发生显著变化，因此其利益分配机制的普适性相对较弱，模式推广的外在约束相对较强。
  （二）农业生产托管利益分配模式重构
  任何一种合约形式都是基于具体约束条件所作出的权宜性选择，上述五种利益分配模式的产生均具有其合理性。当然，现实中农业生产托管的利益分配模式可能更为复杂，可能是上述五种利益分配模式中不同属性特征的融合，也可能是农业生产托管实践中产生的新的利益分配模式。
  从托管受益范围（或剩余控制权归属）和利益分配的激励相容来看，监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的利益分配模式具有上述不同利益分配模式中的优势属性，如服务监督可操作性强、激励机制和普适性强，合同的不完全性大幅度降低或得到有效规避，交易成本的降低还会增加农业生产托管总体收益，进而在不同利益相关主体间优化分配。因此，重构监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的利益分配模式更贴近农业生产托管发展实际，更具有比较优势与发展潜力。具体而言，如村“两委”通过动员将全村土地集中打包委托服务组织提供全程托管服务，或者成立土地股份合作社、对全村土地进行集中整治，托管服务组织向村“两委”支付中介费用或者托管服务收益在服务组织、服务对象以及村“两委”之间合理分配。该模式不仅能够保障服务对象的土地基本收益，而且能为村集体创收、壮大村集体经济，更重要的是土地集中便于服务组织开展服务规模经营，节约托管服务成本，获得服务规模效益。
  三、结论与政策建议
  农业生产托管开展的具体形式决定着总体收益的大小，也决定着托管服务供需主体之间的利益分配格局，而合同是保障这一共赢利益分配格局得以稳定实现的本质要求。不同合同发挥激励作用的大小以及对利益分配的要求各异，但其产生的特定背景决定着其存在的合理性。
  研究结果表明，在上述五种农业生产托管利益分配模式中，监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的利益分配模式具有其他不同利益分配模式中的优势属性，如服务监督可操作性强、激励机制和普适性强，合同的不完全性大幅度降低或得到有效规避，交易成本的降低还会增加农业生产托管总体收益，进而在不同利益相关主体间优化分配。因此，在条件允许的情况下，构建监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的利益分配模式更贴近农业生产托管发展实际，更具有比较优势。但该模式并非“放之四海而皆优”，利益分配模式选择还应视地区资源禀赋、经济发展水平、托管作物种类等而定。据此，提出如下政策建议：
  第一，充分发挥村“两委”的中介作用。在构建监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的利益分配模式时，村“两委”具有内联小农户等农业生产托管委托方、外接农机合作社等托管服务供给方的组织优势，是较为理想的监督主体，应充分发挥其在农业生产托管中的中介作用，通过节约交易成本，创造更多的农业生产托管总收益，并通过利益分配模式设计实现农业生产托管委托方、受托方以及监督主体三方共赢，为村集体创收、壮大村集体经济开辟新的途径。
  第二，以全程托管为重点，兼顾其他托管。就理论层面而言，上述五种（确切来说是后四种）利益分配模式隐含着一个假设条件：托管服务为全程托管服务。因为托管服务质量与农业产出相挂钩，而农业产出是多要素投入与自然条件的综合结果，服务组织在某一作业环节上的贡献较难确定，只有在全程托管服务中才能有效实现，否则，服务组织可以通过推诿于其他因素，来掩盖其自身的低水平贡献。全程托管服务是理想型托管服务，因为它蕴含着更多经营决策权的转移，更有利于托管服务组织开展规模服务。就现实层面而言，农业生产托管委托方对农业生产的重视程度以及对服务组织的信任程度会弱化“托管服务为全程托管服务”的假设条件强度，因此全程托管服务并非农业生产托管发展的充要条件，其推广还要视具体的市场需求而定。在重视农业生产全程托管在农业服务规模经营中作用的同时，还要兼顾农业生产单一环节托管、关键环节托管等，形成较为完善的农业生产托管服务市场，以满足不同主体的托管服务需求。
  第三，充分尊重相关主体的自主选择权。农业生产托管是一种新生事物。托管中的利益分配模式随着其发展演进而动态调整适应，具体表现为合同形式的变化。虽然前文分析表明，监督主体介入型与“保底产量+分红”型相结合的契约关系更具发展优势，但是农业生产托管或农业生产托管利益分配模式选择应以尊重潜在服务对象的自主选择权为前提，不搞强制性推动或“一刀切”，减少政府的过度干预，由具有较强市场作用属性的利益分配机制去影响潜在服务对象的行为选择，通过诱致性制度变迁推动农业生产托管模式或农业生产托管利益分配模式演变，更好地服务农业适度规模经营。