生态补偿：让保护者和受益者良性互动

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毛晓雅

  生态补偿与农村发展和农民利益息息相关。要鼓励探索多种补偿方式，除现金外，还可以通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等，促进受益地区与生态保护地区良性互动，真正调动当地百姓保护生态的积极性，带动各地实现绿色发展。
  一江新安水，流经皖浙两省。10年前，全国首个跨省流域生态保护补偿试点在此启动。成本共担，利益共享，地处上下游的两地在这样的共识下，探索出了一条共同保护和协同发展的新路子。
  如今，新安江水质持续多年保持良好，处于上游的安徽省黄山市早已关停了污染企业，转而发展乡村旅游、徽州民宿等新业态，七成以上村庄、10多万名农民参与旅游服务，实现了农民富、生态美的双赢局面。
  9月12日，中办国办印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，到2025年，以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。
  这是继2016年国办印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》以来，关于生态补偿的又一顶层设计文件，也标志着我国生态补偿由机制探索建立向体制改革完善迈进的新阶段。
  生态补偿与农村发展和农民利益息息相关。翻开我国重点生态功能区分布地图可以发现，与原集中连片特困地区分布有着高度的耦合。大江大河上游、重要森林草原涵养区，承担着重要的生态保护功能，为了保护修复生态环境，在产业发展、经济开发等方面受到多方面制约，不可避免地会牺牲一些发展机会。生态保护补偿对脱贫地区持续发展、缩小城乡差距和促进区域协调发展以及推动乡村全面振兴，都有着十分重要的意义。
  从生态补偿制度的目标愿景中可见，生态补偿调节的是生态保护者和受益者之间的利益关系。习近平总书记指出，良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。
  生态环境的公共属性意味着其全民共享，也理应由享受良好生态的人们共同保护。在这个过程中，涉及到多地域、多主体复杂的利益关系，有些地区或企业破坏了环境，获取了经济利益，却没有付出相应成本，有些地区付出了保护生态环境成本，失去了发展经济的机会，却没有得到合理补偿，这就造成保护与发展之间的矛盾，不仅违背了公平，也造成了城乡之间、中西部和东部区域之间的发展差距。
  生态保护补偿制度正是打破这一对矛盾科学有效的制度设计，是绿水青山转化为“金山银山”的纽带，在生态保护者和受益者之间端平一杆秤，让保护者不再吃亏，让受益者付出合理成本。
  “补给谁”“谁来补”“怎么补”“补多少”是生态保护补偿要解决的基本问题。在生态补偿机制探索初期，就提出了“谁保护谁获偿，谁受益谁补偿”的原则。
  从多年实践来看，中央财政转移支付是生态补偿的主体，占90％以上，统计数据显示，截至2019年，我国生态补偿财政资金投入近2000亿元。随着国家政策的升温，财政投入也在逐年加大，对激发保护地保护生态环境积极性、促进保护地发展发挥了越来越重要的作用。
  此外，还要发挥市场机制，建立多元化补偿。此次《意见》提出，要按照受益者付费的原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性。
  通过完善市场交易机制、拓展市场化融资渠道来丰富补偿主体。补偿对象有直接补给保护地农牧民的，也有补给当地政府的。补给农牧民的如通过设置生态护林员岗位给农牧民发工资，既解决了他们的生计问题，又提高了当地群众参与生态保护的积极性。
  地方政府要利用好生态补偿资金，全面改善当地的基础设施和公共服务，让当地群众早日尝到保护生态的甜头。
  补偿模式上，既有上述提到的从中央到地方财政的纵向补偿，也有跨省跨地区的横向补偿，典型的如长江黄河干流支流的上下游跨区域补偿，同时也鼓励地方探索大气等其他生态要素的横向补偿。总之，要按照《意见》部署，实施纵横结合的综合补偿制度，促进生态受益地区与保护地区利益共享。
补偿方式鼓励探索多种方式，除现金补偿外，还可以通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等，促进受益地区与生态保护地区良性互动。
  对于补偿标准和力度，意见提出，要综合考虑生态保护地区经济社会发展状况、生态保护成效等因素确定补偿水平，对不同要素的生态保护成本予以适度补偿。同时，坚持生态保护补偿力度与财政能力相匹配、与推进基本公共服务均等化相衔接。
  总体来讲，当前的生态补偿还存在水平不高、标准偏低的问题，应当按照《意见》要求，确定合理的补偿标准，逐步加大补偿力度，真正发挥调动当地百姓保护生态积极性、带动当地实现绿色发展的作用，引导保护地走出一条新路子。
无论从理论到实践，我国生态保护补偿都与西方“生态服务付费”价值导向有着明显的区别。我国的生态保护补偿制度有明显的公共政策性，除了生态保护的基本功能，还更多地承担着缩小城乡差距、解决地区发展不平衡以及促进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的任务使命。
  改革完善生态保护制度不仅有着显著生态价值，更有着深刻而广泛的社会意义。因此，从顶层设计到配套制度都要进一步完善，让生态保护补偿制度更好发挥协调保护发展的作用，让生态保护地的人们收获更多幸福感。