张英洪等:乡村治理:少一点控制，多一点善治

gecccn

张英洪 刘雯

  乡村善治是指乡村的良好治理，即有效保障乡村居民基本权利和自由、维护社会公平正义、保持和谐有序与生机活力的乡村社会状态。乡村善治既是一种治理理念，也是一种治理过程、治理状态和治理目标。在空间结构上，乡政村治是我国乡村治理的基本格局。在概念内涵上，国家对乡村的治理即官治和村庄的自我治理即自治构成了乡村治理的两种形态。推进乡村治理，既要跳出乡村治乡村，又要立足乡村理乡村。乡村处在整个国家和社会的制度结构与社会环境之中，乡村治理受到整个国家和社会的观念、体制、文化、环境等多种因素的重大制约和严重影响，乡村并不能够置身于国家治理之外而独善其身。当前，我国乡村治理最需要的是“少一点控制、多一点善治”。走向乡村善治，需要处理好以下几个关系。
  处理好城与乡的关系
  从乡村治理面临的静态空间上说，走向乡村善治，必须处理好城市与乡村的关系。与传统中国相对封闭的乡村社会来说，当代中国的乡村治理受到城乡关系的极大影响。处理好城与乡的关系，核心是要实现城乡之间的地位平等、功能互补和对乡村价值的尊重与保护。
  在相当长的时期里，我们在思想观念上，把工业优先于农业之前、城市凌驾于乡村之上，把农业作为工业的贡献品、乡村作为城市的附庸者。在这种城乡不平等的思想观念指导下，我们采取了许多歧视乡村的公共政策，构建了城乡不平等的二元体制结构。
  走向乡村善治，首先，必须正确认识和处理城乡关系，彻底破除城乡二元体制，构建平等的城乡关系，确保城乡居民在公民权利上的完全平等统一。其次，坚持城乡功能互补，各取所需，相得益彰，实现城乡融合发展。再次，必须尊重乡村发展的自然规律、内在逻辑和文化习俗，改变以城市的思维改造乡村、以城市的眼光建设乡村、以城市的意志破坏乡村的城市式自负与任性。在重新认识乡村价值的基础上，尊重乡村的自然发展规律，克服对乡村的建设性破坏，加强对农民住宅和传统村落的法律保护，特别是要严格禁止一些地方政府与大资本合谋强行驱赶村镇原居民而圈占古村古镇大搞垄断式开发旅游的掠夺乡村现象。
  处理好城镇化与逆城镇化的关系
  从乡村治理面临的发展变化上来说，走向乡村善治，必须处理好城镇化与逆城镇化的关系。乡村不是孤立静止的存在，而是与城镇化和逆城镇化进程密切相关的动态性存在。改革开放以来，城镇化和逆城镇化是对乡村冲击最大的时代潮流，深刻影响和挑战着乡村的治理，也推动着乡村治理的历史性转型。处理好城镇化与逆城镇化的关系，核心是要实现城乡制度的统一开放和城乡要素的双向自由流动。
  城镇化就是乡村人口向城镇集聚的过程。与世界各国不同的是，我国的城镇化是在城乡二元体制没有根本破除的情况下推进的。这就造成了我国特有的“城市病”和“农村病”。“城市病”就是数以亿计的进城农民工不能正常融入城市成为新市民，城市不接纳其他城市的市民融入，从而形成了我国蔚为大观的城市外来常住人口。“农村病”就是数以千万计的农村留守儿童、留守妇女、留守老人。
  逆城镇化就是城镇化发展到一定阶段以后出现的城镇人口向城镇周边地区和乡村地区疏解的过程。在我国特大城市和超大城市，这种逆城镇化现象早已出现且表现得比较明显。中央提出的京津冀协同发展战略，就是着眼于解决北京的特大城市病，疏解北京的非首都功能，这是推进逆城镇化发展的典型。
  城镇化、逆城镇化的健康发展，有利于实现乡村振兴，也有利于推进乡村治理创新。推进健康的城镇化、逆城镇化，核心是要破除城乡二元结构，革除城乡政策制度的封闭性和静止性，建立健全城乡要素自由流动和平等交换的制度体系，实现城乡基本公共服务的均等化和自由接转。在健康的城镇化、逆城镇化进程中，关键是国家要着力建设有利于尊重和实现城乡居民自由选择的现代国家统一的制度体系，农民既可以自主选择进城当市民，市民也可以自主选择进村当农民。
  处理好政府、市场、社会之间的关系
  从乡村治理依托的主体领域上说，走向乡村善治，必须处理好政府、市场、社会的关系。乡村社会同样存在着政府、市场、社会三大领域，这三大领域之间保持相对平衡的关系，是推进乡村治理的基本依托，也是实现乡村善治的基本前提。处理好政府、市场、社会之间的关系，政府要立足于建设成为现代法治政府、服务型政府、廉洁政府；市场要朝着完善的市场经济体制方向发展，发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快建立健全现代市场经济体制；社会要着眼于增强社会活力和自主性，赋予社会成员更多的组织资源，保障社会组织和社会成员的基本权益。要改变政府、市场、社会关系严重失衡的局面，构建一个政府强、市场和社会也强的新格局。
  处理好政府、市场、社会之间的关系，尤其要正确认识和对待权力、资本、民众。在对待权力上，理性的选择是驯服权力，将权力关进制度的笼子里，建设现代法治国家。在对待资本上，理性的选择是节制资本，保护资本的合法权益，抑制资本的消极作用，建设法治的市场经济。在对待民众上，理性的选择是把民众当公民，树立和维护宪法权威，坚持依宪治国，尊重和保障公民权利，培育公民美德和公民责任。
  处理好党的领导与自治、法治、德治的关系
  从乡村治理实施的有效途径来说，走向乡村善治，必须处理好党的领导与自治、法治、德治的关系。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。事实上，改革以来我国乡村治理的基本方式是“四治”模式，既党治、自治、法治、德治。党治是统领，自治、法治、德治是党治下的功能分殊与职责分工；或者说我国乡村治理的基本方式是在党的领导统揽下的自治、法治、德治。处理好党的领导与自治、法治、德治的关系，核心是要实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。
  十九大以来，农村基层工作在党的领导方面至少有三方面重大变化：一是在资金支持上，各级加大了对村级党建工作的投入。我们在北京顺义区高丽营镇一村调研时发现，上级投入180多万元建设党建活动中心。二是在人才支持上，北京开始设立党建助理员，取代此前的大学生村官。三是在村“两委”主要负责人上，北京明确要求在2018年底和2019年初的村“两委”选举中，村党支部书记兼村委会主任比例达到100%。2013年，北京村党支部书记兼村委会主任比例为65.7%。
  正确处理好党的领导与自治、法治、德治的关系，既要坚持党的领导，也要坚持自治为基、法治为本、德治为先，不断健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。
  处理好国家、集体、农民的关系
  从乡村治理维护的利益关系上说，走向乡村善治，必须处理好国家、集体、农民的关系。几十年来，国家、集体、农民的关系是个老生常谈却又未真正厘清的话题。处理好国家、集体、农民的关系，核心是要实现对农民基本权利的尊重和保障。
  维护和实现人民群众的根本利益，不仅需要政治上的宣示，而且更加需要制度上的建设和行动上的落实。走向乡村善治，处理好国家、集体、农民的关系，必须明确农民的公民、社员、村民三重身份，保障和实现农民的人权、产权、治权三重权利。第一，农民作为国家公民，拥有公民身份，享有公民权，必须全面依法治国，坚决落实《宪法》规定的公民的基本权利；第二，农民作为集体经济组织成员，拥有社员身份，享有成员权，必须全面深化农村集体产权制度改革，落实农民的财产权利和民主参与权利；第三，农民作为村庄社区居民，拥有村民身份，享有村民权，必须全面推进村民自治，落实农民（村民）对村庄社区公共事务的自治权以及民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，保障和实现农民（村民）当家作主。
  处理好传统文化与现代文明的关系
  从乡村治理秉持的文明理念上说，走向乡村善治，必须处理好传统文化与现代文明的关系。离开中华优秀传统文化和现代人类共同的文明成果，就不可能有乡村的真正善治。处理好传统文化与现代文明的关系，核心是要实现中华优秀传统文化与现代人类文明有机结合，创造新的中华文明。
  在乡村治理上，我国有丰富的乡村传统治理资源值得挖掘与传承。一是悠久的乡村自治传统。二是深厚的乡村德治资源。三是儒家的中庸之道。强调不偏不倚和正常的社会政治生态，既是个人为人处世的人生之道，也是国家经世济民的治理之道。四是深入人心的天理王法观念。天理王法虽然有等级秩序，但却为社会共同体提供了基本的规则秩序和行为底线。2017年1月，中办国办印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，强调传承和弘扬中华优秀传统文化，这具有重要的现实意义。但破坏文化易，建设文化难。对中华优秀传统文化，还必须根据时代发展的需要，与时俱进地实现创造性转化、创新性发展。
  处理好经济发展与生态环境的关系
  从乡村治理实现人的永续生存上说，走向乡村善治，必须处理好经济发展与生态环境的关系。经过改革40多年的发展，我们的生态环境问题很严重，这不但影响和制约了社会治理活动，甚至涉及人们的基本生存和永续发展。处理好经济发展与生态环境的关系，核心是要实现天人合一的永续发展。
  改革以来，我们坚持以经济建设为中心，视发展为执政兴国的第一要务。这种经济发展主义的模式，虽极大地增加了社会的物质财富，但对生态环境在某种程度上的掠夺和破坏是值得关注的。
  走向乡村善治，最根本的是要全面深化改革，发展思想市场，建设制度文明，培育出既有中华文化底蕴、又有现代文明素养的新国民，创造出兼容并包、融中西文明于一体的新中华文明。在经历了40年改革开放后的中国，必须在追求经济增长的基础上，实现全体国民现代文明素质的提高。