徐林：以“无废城市”为切入点推进循环型城市建设

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徐林（浙江大学公共管理学院教授，浙江大学公共政策研究院首席专家）

  城市是人类生产、生活的重要场所，然而，随着城市规模的快速扩张，环境恶化、垃圾围城、土地资源短缺等“城市病”日益严重，构建循环型城市、建设绿色低碳循环发展的经济体系对于实现城市可持续发展意义重大。与此同时，在国际资源供应不确定性、不稳定性日趋严重，我国的资源安全面临重大挑战的背景下，以无废城市建设为切入点，通过技术创新和机制创新，发展循环经济、提高资源的循环利用率，走出一条具有中国特色的循环型城市建设新路子，对于保障国家经济安全运行、加快构建新发展格局具有极其重要的战略意义。
  循环型城市：概念辨析与实现路径
  循环型城市是指在特定的城市空间范围内，按照减量化、再利用和再循环的原则，扭转传统的“资源—产品—污染排放”单向流动的线形经济，逐渐走向“资源—产品—再生资源”的回路经济，其目的在于通过对资源的高效循环利用，实现城市的可持续发展（诸大建、刘冬华，2006）。对循环型城市的界定往往是延续着循环经济或生态城市的研究思路，认为循环型城市等同于循环经济在城市场域中的实践。Sann等（2020）认为城市在资源的生产和消费方面为循环经济提供了最优的实践规模和场景。既往研究从不同角度对循环经济进行了阐释。王明远（2005）认为，发展循环经济的直接驱动力来源于垃圾处理压力和节约资源，强调可以将“传统的废弃物重新定义为‘循环型资源’”。Berkel等（2009）站在城市发展的角度诠释了循环经济的概念，认为循环经济旨在创建生态城市，通过减少废弃物的产生或通过征税等办法让生产者和消费者主动采取措施对固体垃圾进行分类投放、回收利用，从而形成资源循环利用的经济发展模式。Genovese等（2017）则更强调产品转化的理念，认为循环经济是通过促成生态系统与经济增长之间的并行关系，实现资源与环境可持续。可见，学术界将发展循环经济的着眼点放置在建立自给自足的生产系统上，强调资源和物质的反复使用，并由此产生了循环经济的“3R”“4R”“5R”，甚至是“6R”原则。新近的研究则认为循环经济实际上对国家、社会、企业和家庭等各个层面都提出了要求，如Williams（2021）提出“循环发展可以解决城市目前面临的许多生态、社会和经济问题”，推而广之，循环型城市也必然是一个包括经济、社会、环境的综合性概念，是各方参与主体协同共治的结果。
  那么，如何建设循环型城市？经济增长方式、产业结构、能源结构以及人口因素等都是影响循环经济建设的重要因素，这里的人口因素包括人口的增长和生活方式的差异等（Ray & Ray，2011），因此有学者认为建设循环型城市应综合考虑城市经济发展、社会需求，减少资源消耗，降低污染程度等（张登国，2007），应加强生态园、废弃物回收利用体系以及针对产业的基础设施建设（杨思家，2012）。质言之，这些观点和“双碳”目标的实现路径，即推进源头防治、调整产业结构、加强技术创新、培育新兴产业、倡导绿色生活等（白永秀等，2021）高度吻合，这恰恰又是“无废城市”建设的必由之路。“无废城市”兼顾政策、技术、经济和社会的平衡，形成一个可持续发展的闭环结构，在概念上本身就与生态城市高度重合（Zaman & Lehmann，2013）。“无废”涵盖了废物流动和基础设施、逆向物流活动等，在某种程度上甚至超越了循环型城市的要求（Agata Mesjasz-Lech，2019） ，以至于有些学者认为“无废城市”是循环经济发展的高级阶段（程会强，2019）。“无废城市”的理论基础包括城市新陈代谢理论、扩展代谢理论和精益生产理论（刘辰阳、刘亿瑶，2021），城市新陈代谢理论强调“无废城市”中物质流动的循环性，可通过建构一个闭环让废弃物就地转化为资源；扩展代谢理论将重点放在削减城市物质流的输入上，关注源头控制；精益生产理论将废弃物的化解之道延伸到城市生产系统的改良上，旨在减少产品生产周期中所有环节的浪费。
  上述关于循环经济和循环型城市的研究文献较多地聚焦于废弃物的利用，而“无废城市”的相关研究则将关注点延伸到链条上游的物质流的输入环节和中游的生产环节，大大拓展了循环型城市的建设视野与建设路径，同时也丰富了循环型城市的内涵。综上，连接着人类经济系统与自然环境系统的“无废城市”是建设循环型城市的重要范式，是城市经济效益、社会效益与环境效益的有机结合。
  建设“无废城市”的创新实践
  所谓“无废城市”并不是没有固体废物产生，而是要实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标 。可见，“无废城市”的要旨就是建构“资源―产品―废弃物―再生资源”的闭环体系，最大程度地实现资源循环利用，这也正是循环型城市的要义。那么，如何建设“无废城市”？
  首先，市场化是“无废城市”建设的内在机制。已有研究较多地探讨了支持龙头企业发展，建构固体废弃物资源化利用闭环体系（徐林、凌卯亮，2016；张占仓等，2019）的路径。然而，该模式容易形成垄断，导致政府对个别企业过度依赖，造成市场失灵。为破解这一问题，杭州市萧山区另辟蹊径，通过大力扶持中型再生资源分拣中心，打造了“萧铃铛”再生资源回收体系。具体而言，就是让这些中型分拣中心整合“非正式回收”（主要包括个体拾荒者、散落于城市角落的微型和小型回收商等）体系，使其标准化、正规化。在这一模式下，众多的中型分拣中心实力相当，不足以形成市场垄断从而损害“非正式回收群体”的利益和积极性，基本实现了应收尽收；同时，它们按照资源化渠道将这些废弃物更加精准地分类，并送至相应企业进行资源化利用，大大提高了资源回收和利用效率，萧山区日均回收生活性再生资源500吨以上，生活垃圾的回收利用率超过57%，远高于其他城区。
  其次，构建资源循环型产业体系，在资源循环利用中实现“无废”。《“十四五”循环经济发展规划》中提到“构建资源循环型产业体系，提高资源利用效率”，以“无废城市”为突破，构建资源循环型产业体系不仅具有较强生态价值，而且对于经济社会可持续发展意义重大。据相关统计，我国居民生活垃圾的一半以上都是厨余垃圾和餐厨垃圾，即易腐垃圾，这些易腐垃圾多盐、多油，堆肥处理的价值和空间不大，从某种程度上说，易腐垃圾是我国固废治理的“牛鼻子”问题。发轫于山东省济南市章丘区的“美洲大蠊”模式，以易腐垃圾治理为核心，利用“美洲大蠊”食性杂、对食物不挑剔的属性，建成了采用钢结构双层连栋温室大棚形式的易腐垃圾处置基地。温室大棚第一层养殖美洲大蠊提取虫粉，替代进口鱼粉（鱼蛋白）用于饲料；第二层利用美洲大蠊生物热能（27℃）向二层大棚供暖，做到低温无忧育苗、种植双孢蘑菇，助推绿色农业；顶层安装光伏发电板（一个每天处理100吨餐厨垃圾的基地，屋顶面积约为12500平方米，年发电可达1000千瓦时）。简言之，“美洲大蠊”项目不仅可以解决易腐垃圾的治理难题，还可以推动绿色农业的发展，促进农民和养殖户增收，具有多重政策效应，适合在城郊地区和农村地区大力推广。
  第三，大力推广应用数字化技术，打造“无废城市”新引擎。2021年9月26日，习近平主席向2021年世界互联网大会乌镇峰会致贺信中强调，“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程”。浙江联运环境工程股份有限公司作为全国最早一批涉足“互联网+回收”的科技型企业，已经成功地将信息化、物联网、AI等技术深度嵌入到垃圾分类领域。具体来说，通过前端的智能设备采集居民的垃圾回收数据，并借助视频、GPS等技术，结合数字化平台技术，通过中台管理，形成图像、数据化表单、异常警报、大数据库等监管行为，进而细化到每户居民从垃圾分类投放到中间收运再到末端处置环节的全过程管理，并为资源回收再利用链的数据汇集与跟踪提供便利。在此基础上，公司的后台数据端可以通过用户画像，精细掌握居民垃圾分类投放行为的特点，针对性制订最优的服务方案，快速引导和培养居民的分类习惯。截至2021年6月，浙江联运在全国27个省、311个城市拥有2013个项目，服务1519万户居民。在项目覆盖区域，居民垃圾分类参与率已经达到95%以上，取得了显著的环境效益和社会效益。可见，基于物联网技术，协同技术专家、科研机构、大数据平台形成的数字技术创新体系不断改变着“无废城市”建设的手段、模式，甚至是机制，这也是循环型城市建设的新思路和新范式。
  以“无废城市”为切入点推进循环型城市建设的进一步思考
  循环型城市建设不可能是政府的独角戏，需要政府、企业、社会组织、志愿者以及生活在城市中的每一位居民共同参与，形成全社会共治共享的局面。首先，政府应成为合格的“元治理者”。这包括三层涵义：其一，着力建构有效的参与机制让所有的利益相关者都能在这个过程中发挥自身的作用；其二，加强循环经济的顶层设计，制定循序渐进的社会经济发展规划，引领城市区域绿色可持续发展，甚至可以“从提高城镇精细化治理能力和培育新兴战略产业的高度”（姜玲玲等，2021）创新机制，优化发展环境；其三，以促进资源化利用为导向重构评价体系，并适时出台针对污染治理的收费制度、对固废处置企业施行分类减税或者分类补贴，促进优胜劣汰。其次，落实生产型企业的责任延伸制度，促使企业逐渐将绿色和循环的理念融入产品的设计、生产、销售、使用、回收等各环节，构建以企业为主导、以产品为核心的回收利用体系（李玉爽等，2021）。再次，以资源节约、循环利用、垃圾分类等为重点内容，广泛开展绿色学校、绿色机关、绿色社区等创建工作（刘晓龙等，2021），倡导公众在日常生活中，自觉减少塑料袋使用，拒绝外卖、拒绝过度包装，杜绝食物浪费。在这一过程中，鉴于垃圾分类的宣传教育活动更易推动居民形成自觉的环保行为，政府可以垃圾分类为抓手，培养和提升广大居民的环境意识，推动居民广泛参与到其他各类环保行为中。最后，充分发挥传统媒体和新兴媒体的作用，如运用图片、动画、视频等方式生动形象地传播循环经济信息，利用自媒体以及AR、VR技术，增强信息传播的穿透力，让环保意识渗透到每一位居民心中。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第4期）