梁正：数字双赋打通韧性城市建设“最后一公里”

gecccn · 发表于 2022-7-29 09:46:15

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梁正（清华大学人工智能国际治理研究院副院长）

  01引言
  城市是现代社会中最重要的物理空间、经济载体与社会场域。在治理现代化进程中，城市作为日益复杂的巨型系统，具有集聚性、规模性、流动性、异质性、多元性等特有属性。这些特有属性增加了城市的脆弱性，城市治理难度不断攀升，建设韧性城市以应对城市脆弱性问题势在必行。党的十九届五中全会指出，“我国已转向高质量发展阶段，制度优势显著，治理效能提升，……发展韧性强劲”；要“建设海绵城市、韧性城市”。显而易见，“韧性”一词在我国国家治理话语体系中举足轻重。“韧性”（resilience）的概念最早于1973年被提出，生态学教授霍林在其著作《生态系统韧性和稳定性》中指出，“韧性”是系统在外部扰动时恢复稳态的能力。此后，韧性的理念逐渐在应急管理领域中广泛应用，强调系统的稳定性、可靠性和抗干扰性。“韧性城市”概念则发源于“韧性”理念，自2005年联合国发布的《兵库行动框架》强调“韧性城市建设”后，这一概念逐渐引起国内外的高度重视，国外典型的如日本推出《社区可持续发展——现有的关于可持续发展和城市韧性的指南和方法的清单》、美国洛克菲勒基金会推行“全球100韧性城市”项目等，国内典型的如《北京韧性城市规划纲要研究》《合肥市市政设施韧性提升规划》等。
  在国家治理现代化背景下，“韧性”不再局限于应急管理领域，而被引入更广泛的治理领域，主要强调系统受到干扰后需要综合硬件（基础设施和生态系统等）和软件（社会治理要素），通过学习和再组织吸收扰动、降低损失，使系统恢复到原来的状态或达到新状态的能力，其本质特征在于鲁棒性、自组织性、创新性。如“鲁棒性”是“robustness”（健壮、强壮）一词的音译，是指在异常和危险情况下系统生存的能力。在此基础上，“韧性”与多元治理机制相耦合，“韧性治理”应运而生，成为当前治理领域的一个新热词。有学者指出，韧性治理的重点在于保持系统的功能而不是系统本身，以保证城市在面对压力和冲击时也能保持正常运转并提供应有的服务。
  为推动精细化治理目标的实现，我国治理重心逐渐下沉。基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，基层韧性治理成为韧性城市建设的“最后一公里”。数字化时代，大数据、区块链、云计算、人工智能等新兴数字技术在公共治理中实现有机嵌入，并成为了国家治理现代化进程中不可或缺的重要手段。因而，“韧性治理”在愈加多元的数字化应用场景中有了新的释义与内涵。中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》（2021年12月），提出“到2023年，基层智慧治理规划、政策和标准规范更加完善，数据资源整合取得明显成效，支撑基层社会治理水平大幅提升；到2025年，精细化服务感知、精准化风险识别、网络化行动协作的基层智慧治理体系基本建成，有力支撑基层治理体系和治理能力现代化”。我国智慧社区、数字乡村等顶层设计与前沿实践表明，数字技术的深化应用是实现基层韧性治理的有力抓手，是助推基层治理体系和治理能力现代化的重要方式之一。因此，本文以基层韧性治理为轴线，以数字技术为理路，剖析数字技术如何推动基层韧性治理能力生成，极具现实价值，可为更好实现基层韧性治理建设提供理论支撑。本文主要回答以下研究问题：数字技术何以推动基层韧性治理？如何更好发挥数字技术优势推动基层韧性治理能力释放？基于此，本文通过构建“技术双赋—韧力释放”理论分析框架，引入我国智慧社区建设的实际案例，阐述数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路。
  02 文献综述与理论分析框架
  韧性与韧性治理。“韧性”衍生于拉丁语“resillo”（跳回原来状态）。学界对“韧性”这一概念的界定形成了四种代表性的观点：“能力恢复说”“扰动说”“系统说”“能力提升说”。相对应地，韧性理论的发展先后经历了工程韧性、生态韧性、社会生态韧性三种观念的转变。近年来，学界围绕韧性的内涵，结合治理实践，延伸开展了大量关于韧性治理的研究。当前，大部分学者聚焦于应急管理或风险治理领域。现有研究分为三类：宏观层面的研究主要关注韧性治理的概念与特征、韧性城市的评价指标构建、韧性城市的实践与探索等内容；从中观层面切入的研究大多是基于实证依据分析韧性理念在城市治理中的嵌入过程；微观层面关注的则是面向韧性治理的某一具体机制，如危机学习机制构建过程，或是某一具体领域，如卫生安全韧性构建的治理模式创新。此外，在现有研究中，还有小部分学者关注“韧性”在更广泛治理领域中的应用，如有学者提出当代中国治理体系韧性的再解释；还有学者通过阐述试验民主与韧性治理的关系，提出中国改革的行动逻辑。尽管如此，当前学界将韧性治理拓展至更广泛治理领域的研究和探讨依旧十分薄弱，深入至治理环节剖析治理韧性生成机理的研究少之甚少。当前，韧性治理研究的薄弱点，正是本文的破题之处。本文将韧性治理置于更广泛的治理领域，且落脚于基层治理层次，从组织学意义与治理逻辑出发，探究数字化背景下基层治理韧性的生成机理。
  数字技术助力韧性治理。随着新兴数字技术向纵深发展，政府数字化转型进程不断加速，数字技术在政府治理中的实际效用研究引发了学界的广泛关注。当前，在数字政府领域已有大量的理论探讨与实证分析，也不乏聚焦数字政府应用细分领域的探讨。更进一步，关于数字技术助力韧性治理方面的研究，大多学者仅在应对韧性治理困境中提及数字技术的应用可行性。还有部分学者探究韧性和智慧的关系。如有学者提出，基层治理的数字化创新，在有效赋能基层治理的同时，也在一定程度上削弱了基层治理的固有韧性，并在此基础上提出基层韧性治理的数字化转型策略；还有学者基于智慧城市评价指标体系，通过利益相关者评价模型，分析我国智慧城市建设对城市韧性提升的显著性，回应智能与韧性是否兼容的研究问题。此外，仅有少部分学者深入治理环节探究数字技术助力韧性治理的逻辑或机制。例如，有学者通过剖析“技术赋能”“技术赋权”在基层韧性治理中的实际效用，探究数字化时代基层治理韧性的生成机理；还有学者对韧性理论进行深入分析，论证智慧社区对灾害韧性提升的促进机制。综上，当前学界从韧性治理理论视角关注数字技术对政府治理影响的研究仍较为稀缺；从数字治理视角关注韧性治理实践的研究也屈指可数。以上理论视角的有机整合，正是本文的理论创新之处与突破之处。基于此，本文将数字治理与韧性治理相结合，探究数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路。
  技术双赋—韧力释放：数字技术助力基层韧性治理的解释框架。技术赋能和技术赋权是数字技术推进数字政府转型的两大关键机制，也是当前关于政府数字化转型研究中深刻探讨的两大核心议题。“技术赋能”强调新兴技术对公共部门的赋能作用，“技术赋权”强调新兴技术赋权社会主体提升其参与和协同能力的价值。与此同时，不可割裂看待技术赋能和技术赋权，二者相互促进。由于“能”与“权”是组织结构的核心组成部分，二者的变化也将在一定程度上影响组织结构特征。综上，数字技术手段应用有效实现了技术赋能，进而助推技术赋权，最终推动组织在一定程度上发生变革。落脚于韧性治理范畴，现有研究已论证数字技术对韧性治理起到显著的正向助推作用。因此，本文基于数字治理、韧性治理理论视角，提出数字技术助力基层韧性治理的解释框架：技术双赋—韧力释放（如图1所示）。具体而言，在“技术赋权”和“技术赋能”双轮驱动的理想状态下，能够释放韧性治理能力的韧性基层组织逐步形成。依托此理论分析框架，本文结合智慧社区实践案例，深入探究了数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路。

  03 数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路：以中国智慧社区建设为例
  中国智慧社区：面向未来的智慧社区。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年4月28日）强调，“要加强基层智慧治理能力建设”，将数字技术在基层治理中的应用置于重要地位，指出“市、县级政府要将乡镇（街道）、村（社区）纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障”。关于智慧社区建设，民政部、中央政法委、中央网信办等9部门于2022年5月10日印发《关于深入推进智慧社区建设的意见》（民发〔2022〕29号），明确了智慧社区建设的总体要求、重点任务和保障措施等，指出“智慧社区是充分应用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段，整合社区各类服务资源，打造基于信息化、智能化管理与服务的社区治理新形态”。从智慧社区的定义可以看出，智慧社区虽然是智慧城市建设的基础单元，但由于社区是一个极其复杂的系统，智慧社区建设需要社区内外的人、物、技术、组织等多要素的协同联动。随着智慧社区实践的不断深入，学界对于智慧社区的特征已形成较为成熟的提炼：第一，重视利用通信和信息技术手段；第二，推进各类要素资源的协调与整合；第三，坚持以人为本原则，鼓励公众参与；第四，促进系统迭代升级；第五，实现可持续发展目标。当前，我国各地大力推进智慧社区建设，已拥有十分可观的建设基础、建设规模及建设成效。2012年3月，北京市人民政府印发《智慧北京行动纲要》，北京市海淀区在全市率先启动了智慧社区建设；随着新兴数字技术及其应用的迭代发展，“智慧”的标准及水平不断提高。近年来，北京市海淀区利用5G、人工智能、大数据等新技术手段，整合社区资源，建立“智慧社区”服务平台，实现社区公共服务和管理的智能化。2012年9月，广州市启动了天河、越秀、海珠、番禺四个地区的“智慧社区”试点工作。2013年11月，上海市经信委、民政局、文明办印发了《上海市智慧社区建设指南（试行）》，指出社区建设需要网络化、便利化、信息化、智能化。2019年，浙江省政府印发了《浙江省未来社区建设试点工作方案》，擘画了以数字化改革为引领的未来社区建设蓝图，开创了我国未来社区建设的先河，为后续实践提供了示范性参考。未来社区建设是我国智慧社区建设的最新形态和先进阶段，其不再局限于数字技术在社区中的普及和应用，更强调多元治理场景中数字手段与治理机制的耦合。综上，我国智慧社区建设逐步面向“未来”。
  智慧社区建设助力社区治理韧性的逻辑进路。1.技术赋能：“强健性”基础为社区韧性治理提供能力保障。数字技术手段的引入有效实现了技术赋能，为韧性治理的实现提供了“强健性”基础。数字技术的应用助力社区治理能力现代化，主要表现在四个方面：第一，数字技术的运用使得关键公共问题能够被社区治理主体精准、迅速地识别。在技术运用下，社区治理主体在治理过程中获取信息的渠道得以拓宽，且信息传递的链条得以缩短，因而社区治理主体在第一时间所能获取的用于研判、分析的数据量级大大提高，且传递过程减少了信息的失真与损耗。与此同时，社区治理主体对信息的感知能力得以提升，尤其是自动预警等功能的应用，使得治理主体能够迅速、精准地识别出有待处置的关键公共问题。第二，数字技术的运用有助于社区治理主体实现科学化决策。基于海量信息的分析及研判过程有助于社区治理主体的决策过程趋向科学化，改变了以往依赖经验主义甚至闭门拍脑袋的决策形式，因而降低了路径依赖带来的影响。第三，数字技术的运用有助于提升行政执行效能。智能化手段的运用替代了非必要的机械式人力成本投入，有效提升了工作效能。此外，跨功能、跨层级、跨组织、跨领域的沟通和协调成本在数字手段运用下得以降低，全方位的资源能够实现迅速配置，冗余度在此过程中得以提升，进而有助于更好应对危机和风险。第四，数字技术的运用有助于社区治理主体在决策及执行过程中对所实施的方案进行不间断地跟踪及效果评估，并根据预期目标进行实时动态调整，执行过程由此极具韧性。例如，深圳市南山区西丽社区智慧管理运营中心推出“算法超市”功能模块，社区管理人员通过筛选适配性的数字化解决方案，高效完成基层治理事务或开展专项治理活动。尤其在应急指挥方面，依托技术实现秒级自动下发核查任务，并经由网格员分拨到社区，达到基层减负的效果。又如，上海市静安区临汾路街道“社区大脑”集网格中心、综治中心、物业中心、应急中心、保障中心为一体，并通过智能化技术接入绝大部分城市部件与全部城市事件管理数据，使“社区大脑”成为能分析、能判断、能指挥、能协调、能处置的社会治理平台。综上，在数字技术手段运用下，社区治理能力得以提升，具备实现“韧性治理”的“强健性”基础。
  2.技术赋权：权责匹配与多主体共治推动社区韧性治理。数字技术手段的引入可以有效助推技术赋权，且技术赋能与技术赋权相互促进。其一，在技术赋能情况下，社区治理能力逐步提升，即社区有能力自主承接更多的治理事务，在一定程度上增强了上级政府部门对街道办、居委会治理能力的信任度，使其在可控范围内下放权力，实现了治理重心的下移。基层的事务交由基层自主处置，不仅降低了层层授权的时间成本、协调成本和机会成本，提升了整体治理效能，更有助于精细化治理目标的实现，尤其是应对重大突发事件时的响应速度及处置效果将得到显著提高。例如，北京市“街乡吹哨，部门报到”机制是数字技术手段助推基层韧性治理的先进经验。具体而言，在基层一线发现问题时，借助平台系统发出“哨声”，上级部门须在半小时之内迅速作出响应。换句话说，在技术赋能的基础上充分赋权基层，实现执法力量的下沉，通过解决权责匹配不合理、协同机制不完善等困境提升基层治理能力，实现数字治理理念和韧性治理理念的有机耦合。此外，北京市朝阳区还进一步推出了“社区吹哨、科室报到”“社区吹哨、社会力量报到”“支部吹哨、党员报到”等创新机制。其二，数字技术的运用拓宽了社区与外界的信息交互渠道。数字技术的引入，使得智慧社区的治理主体不仅包括发挥政府基层治理作用的街道办和作为群众性自治组织的居委会这两个核心治理主体，社会、市场、公众等参与性治理主体开始扮演愈来愈重要的角色。基于此，多元共治逐渐走向常态，权力结构特征趋向扁平化、均等化、共享化，有效实现了“还权于民”。例如，杭州市拱墅区小河街道“红茶议事会”治理模式已在9个社区进行推广。具体而言，该模式是基于居民信箱、信访数据、网络舆情等数据进行民意热点大数据分析，自动形成“红茶议事会”议题，通过邀请多方主体召开线上或线下会议形成共治方案，回应群众诉求。又如，杭州市萧山区瓜沥七彩社区利用社区积分制度，调动社区居民参与社区治理与建设。从基层管理演化至基层治理，再进一步实现基层韧性治理，公众参与其中发挥自身重要作用。提升公众对政策的认同感，并将公众意见吸纳至政策制定与执行过程中，将对社区治理起正向推动作用。与此同时，治理过程能够对公众诉求进行回应，也是治理成效的一种表现。因此，在数字技术手段运用下，技术赋能助推技术赋权，权力运行的变化又反向助推技术赋能。在此基础上，社区治理呈现稳定性、自适应性、抗干扰性，即有效助推了社区韧性治理。
  3.韧性组织形成：释放韧性治理能力的韧性社区形成。在“技术赋能”与“技术赋权”双轮驱动的理想状态下，基层组织将在一定程度上发生变革，能够释放韧性治理能力的韧性基层组织将逐步形成。聚焦于社区治理层面，可以将韧性社区定义为：由街道办、居委会、物业公司、业委会、公众及其他商业企业、社会组织等多元主体以实现社区韧性治理为目标而共建共治共享的“大组织”。社区治理能力的有效提升，以及权力运行机制发生变化，将在一定程度上驱使组织发生相对应的系统性变革，即科层体制、功能结构、治理机制、治理手段等均将发生变化。由此，韧性社区应运而生。韧性社区具备强健性、灵活性、稳定性、抗干扰性、自适应性等特性，能够充分接纳外部环境的复杂多变性，尤其是应对外界风险和挑战等例外事件时更显现该特质。与此同时，这些特质将作为内生动力，助力社区韧性特征的稳定表达，如自适应性所匹配的组织学习能力将帮助社区就外界环境的变化进行调整和适应，以应对重大风险挑战。因此，社区韧性治理能力的可持续供给则来源于组织自身，数字技术的引入仅为制度性的变革提供了一个契机和手段。在我国智慧社区建设实践中，创新性较强的是建立多主体一体化治理机制的杭州市滨江区缤纷未来社区。为应对管理主体多、执法主体多、业态问题多、数据平台多、居民投诉多等治理难点与堵点问题，缤纷未来社区整合公安、城管、交警、市监、消防等主体力量，实现由一支队伍进行综合管理。数字手段的引入为整合多社区功能提供了契机，缤纷未来社区打破条块分割，基于“多跨融合、高效协同、整体智治”的数字化理念，建立社区微脑并形成一体化指令平台。当前，缤纷未来社区的改革创新仅是我国智慧社区实践成效的一个面向，但已初显新兴数字技术引入带来的制度性变革端倪。
  04 结论与讨论
  城市作为日益复杂的巨型系统，随着其脆弱性不断攀升，韧性城市建设愈发成为城市治理现代化进程中的关键。基层韧性治理作为韧性城市建设的“最后一公里”，是韧性城市建设能否顺利落地的具体指向。由于数字技术手段的应用是实现基层韧性治理的有力抓手，在数字化背景下探究基层治理韧性的生成机理，可为后续韧性城市建设尤其是在基层中的实践提供理论指导与经验借鉴。因此，本文通过构建“技术双赋—韧力释放”框架，基于对中国智慧社区建设案例的分析，回应了研究问题。本文的研究贡献在于将韧性治理理论与数字治理理论视角相耦合，并深入治理环节，从机理层面探究数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路。

综上所述，数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路为：数字技术的引入有助于“技术赋能”，进而助推“技术赋权”，且二者在推动韧性治理的过程中相互促进（如图2所示）。在“技术赋能”与“技术赋权”双轮驱动的理想状态下，基层组织将在一定程度上发生变革：能够释放韧性治理能力的韧性基层组织将逐步形成。具体而言，“技术赋能”体现在：数字技术的引入有助于迅速且精准识别关键问题，实现科学化决策，提升行政执行效能，并有助于政策执行效果的动态评估与执行调试。因此，在数字技术手段运用下，治理能力得以提升，使得治理过程极具韧性，形成了实现“韧性治理”的“强健性”基础能力。“技术赋权”体现在：数字技术的引入可以促使权力运行过程发生转变，如实现权力的下放、回归等，可以推动权责匹配并实现多主体共治，推动社区韧性治理的良好局面。“技术赋能”和“技术赋权”二者呈现有机统一的关系，“技术赋能”是“技术赋权”的基础，“技术赋权”的实现能够助推“技术赋能”。在双轮驱动的理想状态下，具备强健性、灵活性、稳定性、抗干扰性、自适应性的韧性组织逐步形成，可持续地释放韧性治理能力。一言以蔽之，从技术赋能至技术赋权，再至释放韧性治理能力的韧性基层组织的变革过程，即为数字技术助力基层韧性治理的逻辑进路。
在充分认识到数字技术助力基层韧性治理的内在机理之后，如何在实践中更好发挥数字技术优势，推动基层韧性治理能力释放？在此，提出三大政策建议：第一，充分发挥数字技术手段机理优势，将数字化思维融入基层治理全生命周期，为基层实现韧性治理提供能力保障。第二，积极探索与数字技术相适应的权力配置机制，促进技术与机制的有机融合，为基层实现韧性治理提供机制保障。第三，大力推动建设朝向韧性治理目标的组织体系，化被动为主动应对组织变革，为基层实现韧性治理提供组织保障。（来源：《学术前沿》杂志2022年6月上下（微信有删节））

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