谭智心：立法为基强化保障 全面推进乡村振兴

gecccn

谭智心（副研究员，农业农村部农村经济研究中心）

  立法为基强化保障 全面推进乡村振兴——中华人民共和国乡村振兴促进法》解读
  《中华人民共和国乡村振兴促进法》由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2021年4月29日审议通过，自2021年6月1日起施行。这是我国首部以乡村振兴命名、旨在全面推进乡村振兴战略实施的法律，在我国城乡发展史上具有里程碑意义，从此我国全面推进乡村振兴进入了有法可依的时代。
  法律出台的背景与意义
  党的十九大提出实施乡村振兴战略，并将其写入党章，这是新时代开启农业农村现代化新征程的重大战略安排。在十九大精神指引下，关于乡村振兴战略的顶层设计陆续展开。一是出台了一个文件。2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对乡村振兴战略的全面实施进行了战略部署、提出了总体要求、明确了长远方向。二是编写了一部规划。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，规划对五年内乡村振兴的工作重点和政策举措进行了详细安排，部署了重大工程、重大计划、重大行动，并建立了具体的考核指标体系，从而确保乡村振兴战略得以有效执行和落地。三是印发了一个条例。2019年，中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》，这是中国共产党历史上首次专门制定关于农村工作的党内法规，将深入实施乡村振兴战略贯彻到条例的各个方面，提出坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路。四是制定了一部法律。2021年6月，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式施行，这是为全面推动实施乡村振兴战略而出台的一部基础性、综合性，管长远、固根本的大法。至此，关于全面推进乡村振兴的文件、规划、条例、法律，共同筑起了我国实施乡村振兴战略顶层设计的“四梁八柱”。
  乡村振兴促进法的出台，为贯彻落实党中央决策部署、全面推进实施乡村振兴战略提供了有力法治保障，是中国特色“三农”法律体系的完善和发展，对促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化进程，全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。
  第一，乡村振兴促进法为全面推动实施乡村振兴战略提供了法律基石与法治保障。乡村振兴战略是党中央、国务院立足我国经济社会发展实际与历史阶段，科学研判国内外发展局势后作出的重大决策部署。党的十九大以来，围绕实施乡村振兴战略，党中央、国务院及各级各部门立足自身职能职责出台了多项政策文件，有力推动了乡村振兴战略的开展与实施。然而，在推动实现乡村全面振兴这项重大历史性任务面前，现有政策措施还缺乏统筹协调，且力度还远远不够，必须从法律层面将党中央有关乡村振兴的系列重大决策部署制度化，把行之有效的政策措施法定化，把全国人民对实现乡村振兴的心理预期稳定化。乡村振兴促进法的出台，进一步完善了推动实施乡村振兴战略的顶层设计，规范和健全了推进乡村振兴战略全面实施的组织体系、体制机制、权责划分和监督检查等相关事项，并通过法律的形式将其转化为国家意志和全社会的行为准则，为乡村全面振兴起到了保驾护航的作用。
  第二，乡村振兴促进法是中国特色“三农”法律体系的完善与发展。我国高度重视“三农”领域立法。改革开放以来，我国颁布了近30部与“三农”密切相关的法律，形成了以宪法为统帅，以农业法为基础，以渔业法、森林法、草原法、畜牧法、种子法、动物防疫法、农产品质量安全法、土地管理法、农民专业合作社法、农业机械化促进法等专门法律和其他相关法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色“三农”法律体系，为农业农村发展提供了法治保障。乡村振兴战略内容涉及农村经济、社会、生态、文化、组织、党建等多个方面，制定出台关于乡村振兴全局性、系统性的法律法规是形势所迫、大势所趋，也是适应全面依法治国新任务新要求、完善与发展中国特色“三农”法律体系的必然要求。
  第三，乡村振兴促进法是推动实现“两个百年”奋斗目标的重要法治支撑。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，农村的任务最艰巨最繁重，农村的基础最广泛最深厚。“十三五”末期，我国已经打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，顺利实现第一个百年奋斗目标，正处于向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口。当前最为重要和紧迫的任务就是要巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快实现农业农村现代化。与脱贫攻坚相比，全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都将进一步提升，只有加强顶层设计，汇聚更多的力量和采取更有力的措施进行全面推进，才能将乡村振兴战略各项内容落地落实。乡村振兴促进法的出台，将充分发挥立法的引领和推动作用，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治支撑。
  法律的调整范围及释义
  法律调整范围是指法律调整和规范的社会关系，也称为法律适用范围、法律效力范围。乡村振兴促进法从时间效力、空间效力、行为效力等方面规定了推动实施乡村振兴战略的适用时间、适用地域、适用对象。
  关于乡村振兴促进法适用的时间范围，法律第七十四条规定自2021年6月1日起施行，可见这会是一部贯穿我国乡村振兴始终的基本大法，也将是一部伴随着我国全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法律。随着乡村振兴战略的全面开展，法律执行过程中还会遇到新的情况、新的问题和新的挑战，届时全国人大将通过法律修正或修订的方式对乡村振兴促进法相关内容进行补充、修改和完善。
  关于乡村振兴促进法适用的地域范围，法律第二条第二款做出明确规定:“本法所称乡村，是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等”。这一款法律规定对“乡村”的概念进行了明确界定，这在我国法律法规中尚属首次。法律中的“乡村”主要是从地域和主体功能的角度进行定义的:一是“城市建成区以外”，这是从地域范围来进行区分的。法律中对乡村的地域范围界定比较宽泛，不仅包括法律中所例举的“乡镇”和“村庄”，一些小城镇、特色小镇、农场、林场、牧场、渔场等，只要地域上归属“城市建成区以外”，也属于法律调整的地域范围;二是指“具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体”，这是从乡村的主体功能来区分的，不是所有城市建成区以外的地区都称为乡村，必须是具有人类活动的具有相应功能的地域综合体，例如荒漠荒原、原始森林、无人区等，虽然属于“城市建成区以外”，没有人类活动的痕迹，仍不属于乡村振兴促进法的调整范围。
  关于乡村振兴促进法的立法适用对象，法律第二条第一款指出:“全面实施乡村振兴战略，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等活动，适用本法。”从这一款法律规定可知，乡村振兴促进法的立法适用对象，是指开展乡村振兴各类活动的所有主体，这里面包括党政部门、市场主体、社会机构、自治组织以及自然人等，只要是参与实施乡村振兴战略相关工作，开展促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，推进城乡融合发展等各类活动的机构或个人，都受到乡村振兴促进法的调整，都享有法律规定的各项权利，承担法律规定的必须履行的各项义务。
  法律的主要内容与特点
  乡村振兴促进法共十章七十四条。第一章为总则，介绍了法律出台的背景缘由、调整范围、设立目标、坚持原则、重大任务、工作机制、主体责任等，其中将巩固完善农村基本经营制度、建立健全城乡融合发展体制机制、坚持以社会主义核心价值观为引领繁荣发展农村文化、保障国家粮食安全等内容放在总则中进行强调，充分体现出法律实施过程中必须坚持和落实的基本遵循和核心任务。第二章到第六章紧扣乡村五大振兴，分别设置产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设等章节，体现出为乡村振兴各个方面提供全面法治保障的法律思想。第七章为城乡融合，这一章在乡村振兴促进法中具有重要价值，法律将我国的乡村振兴放在整个城乡关系形成和发展的历史脉络中进行立法规范，把乡村振兴战略与新型城镇化战略的协同发展纳入法律保障范围，充分体现出统筹、协调、开放、共享的发展理念。第八章为扶持措施，主要从强化政府支持、推动市场和社会力量共同支持乡村振兴等方面明确了扶持思路、方式与路径，特别是针对推进乡村振兴过程中所需的核心要素资源，例如土地、资金等问题，从法律角度明确了支持方式。第九章为监督检查，明确了法律执行过程中的考核评价、指标统计、报告制度、监督检查以及责任追究等内容，为法律的有效实施提供了执行保障。第十章为附则，明确了法律执行的起始时间。
  乡村振兴促进法立足我国经济社会发展实际与城乡关系历史转变规律，站位高远、内容全面，从农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的角度全方位提供法律保障，充分体现出乡村振兴在实现农业农村现代化、全面建设社会主义现代化国家新征程中的重要地位与核心作用。
  第一，法律充分体现了坚持农民主体地位的思想。乡村振兴不能脱离农民，在实施乡村振兴战略的过程中，只有让农民成为乡村振兴的主人，才能充分激发出乡村振兴的内在动力与发展活力。对于农民而言，富裕只是结果，实现富裕的道路和能力才是确保农民得到全面发展的重要法宝。乡村振兴促进法将保障农民物质利益和维护农民民主权益作为一条主线，明确将“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”作为一条基本原则，在涉及农村集体产权制度改革、建立健全农民收入稳定增长机制、保障农民分享集体经营收益、让农民共享产业链增值收益、深化供销合作社综合改革、推进法治乡村建设、规划乡村发展布局、推进城乡基本公共服务均等化、完善城乡统筹社会保障制度、健全城乡均等的公共就业创业服务制度、促进城乡产业协同发展、增强脱贫地区内生发展能力、完善土地使用权出让收入使用范围等多项法律规定中，都强调了实施与受益主体是农民和保护农民合法权益不受侵犯的思想。此外，法律第三章对乡村振兴人才支撑作出了全面系统的规定，在加强农村教育、医疗、卫生等公共服务和培养高素质农民、农村实用人才、创新创业带头人等方面为提升农民素质和能力提供了法律支撑。
  第二，法律坚持乡村全面振兴与城乡统筹协调相结合。城乡关系在人类文明发展史上一直扮演着重要角色。历史经验表明，工业化、城镇化发展到一定阶段，城乡之间发展的不平衡、农村发展的不充分将导致年轻劳动力大量流失、农村环境恶化和乡村的不断衰落。如果适时创造制度供给实现乡村振兴，将有利于激发经济活力，有效解决发展中存在的上述问题，日本、韩国以及欧洲的法国、德国等均是如此。如果置之不理，则很容易导致严重的社会问题，成为落入“中等收入陷阱”的重要推手。当前我国正处于工农城乡关系加快转变、传统农业向现代农业快速转型的关键时期，乡村振兴战略的实施正是破解工农城乡关系困局、加快实现农业农村现代化、推动跨越“中等收入陷阱”的重要制度安排，在这一过程中法律绝不能缺位。乡村振兴促进法最大的亮点在于跳出了“就乡村振兴论乡村振兴”的视野局限，将乡村振兴问题放在我国工农城乡关系历史性转变的轨道上，放在城镇和乡村协调互动的区位布局中，科学指导和规范乡村振兴和新型城镇化的关系。法律利用第七章全章的篇幅就乡村振兴中的城乡关系问题进行了科学表述和规范，用“城乡融合”作为现阶段乃至今后城镇化进程中实施乡村振兴战略的指导思路，就加快县域城乡融合发展、优化乡村发展布局、统筹城乡公共基础设施、推进城乡基本公共服务均等化、完善城乡统筹社会保障制度、健全城乡均等公共就业创业服务、促进城乡产业协同发展等方面确立了法律规范，为科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间和建立健全城乡融合发展体制机制提供了法治保障。
  第三，法律重点从政府职责和行为规制方面提供指导和规范。乡村振兴涉及内容广泛、主体多元、路径各异，政府、市场、社会在促进乡村振兴的过程中应该明确边界划分、功能定位、职责职能，在各自领域发挥作用，确保形成推动乡村振兴的有效合力。乡村振兴的基础是产业振兴，如何正确处理好政府和市场的关系至关重要，特别是政府这只“看得见的手”要合理合法使用，确保在乡村振兴过程中既不缺位、也不越位、又不失位，与市场这只“看得见的手”相得益彰，这就需要对政府职能和行为从法律上进行明确和规制。除此之外，人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴也需要政府主体发挥重要作用。从乡村振兴促进法的内容看，“国家”一词出现了52次，“政府”一词出现了77次，“人民政府”一词出现了72次，“部门”一词出现了13次，可见法律重心还是放在明确政府在实施乡村振兴过程中的职责职能和规范政府部门的行为，法律名称中的“促进”二字也是针对政府来说的，要求做到法定职责必须为，法无授权不可为。例如，法律针对一些地方强行推进乡村撤并和强制农民上楼的现象，第五十一条明确规定严格规范村庄撤并;针对个别地方对农民进城落户后必须交回承包地或退出宅基地的现象，第五十五条明确规定不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件等。
  第四，法律着重从资金投入和土地要素保障等方面提出了扶持措施。乡村振兴促进法第八章专门就扶持措施进行了系统全面的规定，重点从资金投入和土地要素保障两个方面对实施乡村振兴战略的扶持措施进行了明确。首先，资金投入是确保乡村振兴战略有效施行的重要保障。农业农村部曾测算，要落实国家乡村振兴战略规划五年的重点任务，大约需要投资7万亿元以上。那么，巨大的投入从何而来?法律第五十八条、第六十一条、第六十二条、第六十三条、第六十四条分别从保障财政投入、发行政府债券、设立专项基金、引导社会资本、利用资本市场、调整土地使用权出让收入使用范围等多个方面对保障乡村振兴的资金来源进行了明确规定。值得特别指出的是，已有政策中关于“调整完善土地使用权出让收入使用范围，提高农业农村投入比例”等要求在乡村振兴促进法中加以确认，法律还对土地出让收入重点使用领域作出详细规定，用法律规范来强制调整相关政府部门的分配行为，这对于确保乡村振兴资金持续有效投入具有重要意义。据测算，法律要求得到落实后，仅土地出让收入一项每年就有接近6000亿元用于乡村振兴。其次，土地要素的保障和落实是实施乡村振兴战略的必要条件。土地问题是目前推进乡村振兴战略过程中，基层反映面临的最主要的瓶颈制约之一。法律第六十七条对保障乡村产业用地、公共服务设施用地和农民住宅用地等合理用地需求进行了明确，对农村集体经营性建设用地入市进行了规范，以法律形式确定了“建设用地指标应当向乡村发展倾斜，县域内新增耕地指标应当优先用于折抵乡村产业发展所需建设用地指标，探索灵活多样的供地新方式”，这些建设用地指标倾斜与落实的法律规范将对推动各地乡村振兴顺利开展起到重要作用。
  第五，法律强化了乡村振兴的金融支撑。农村金融是我国金融体系的重要组成部分，农村金融状况在很大程度上影响着乡村振兴的成败。法律提出要“建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系”，其中“多层次”就是要在农村地区形成以银行业金融机构为主，包括保险、证券、担保、小贷公司等在内的多个层次金融服务机构，增强乡村振兴的金融供给能力;“广覆盖”就是要引导金融机构的网点深入乡村，增设网点、布设便民服务设备，满足农户和各类新型经营主体在存款、贷款、汇款和保险等方面的金融服务需求“;可持续”就是金融机构按照职能定位，既要符合商业逻辑，又要体现社会责任，根据乡村振兴实际需求创新产品，在基础设施建设、农村新产业新业态发展、农村改革等方面同时发力，持续为乡村提供金融服务。除此之外，在实施乡村振兴战略过程中，乡村振兴的各项任务对农村金融服务组织体系、金融产品和服务方式提出了更高的要求。法律进一步明确了政策性金融、商业金融、合作金融等各类金融机构的职能定位，强调要发挥好各自的特点和优势，提供合适的农村金融服务。政策性金融机构应当立足国家需求，在业务范围内为乡村振兴提供信贷支持和其他金融服务，重点支持农业农村基础设施建设、发挥好在粮棉油收储中的主渠道作用等;商业性金融机构应结合自身职能定位和业务优势，创新金融产品和服务模式，扩大基础金融服务覆盖面，增加面向农民和新型农业经营主体的信贷规模;合作性金融机构要发挥机构网点优势，进一步下沉服务重心，把支持“三农”作为金融服务主战场，不离农不脱农，支持农村中小企业、新型农业经营主体和农户发展生产经营。
  法律责任与执行要义
  法律责任是法律必备的重要内容和有效执行的重要保障，包括责任主体和责任承担两方面内容。责任主体方面，乡村振兴促进法总则中明确了国务院农业农村主管部门负责全国乡村振兴促进工作的统筹协调、宏观指导和监督检查，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关的乡村振兴促进工作，从国家层面对乡村振兴促进工作的责任主体予以明确。从地方责任主体看，法律规定由县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内乡村振兴促进工作的统筹协调、指导和监督检查，其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作。可见，从中央到地方将建立起中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制，农业农村主管部门的主要职责是统筹协调、指导和监督检查，其他相关部门在各自职责范围内开展工作。责任承担方面，法律第七十三条明确了在乡村振兴促进工作中各级人民政府及有关部门和责任人不履行或者不正确履行职责的责任承担方式，同时也规定了与其他相关法律规范相衔接的法律责任及承担方式。需要强调的是，该法是关于实施乡村振兴战略的促进法，目标是为明确政府及其相关部门在促进乡村振兴战略实施过程中的支持对象、支持范围、支持手段、支持措施等法律制度规范，在责任制度的设定上既不同于民法中的民事责任，也不同于行政法中的行政责任，而是通过设立目标责任制和考核评价制度来确定责任及其承担方式。当然，乡村振兴促进法相关内容在与其他法律相衔接时，在法律责任上也作出了衔接性表述，以其他法律法规中对责任的认定和处分为标准。例如，涉及危害农产品质量安全的行为，则需要援用农产品质量安全法中的法律责任;涉及污染环境或破坏生态的行为，则需要援用环境保护法中的相关法律责任等。
  依法治国，重在执行。乡村振兴促进法要求各级人民政府将乡村振兴促进工作纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，为法律执行提供了重要制度保障。在执行过程中，要克服急躁情绪，坚持统筹推进、执法为民、科学施策、因地制宜。
  第一，要坚持统筹推进，层层落实。乡村振兴促进法实施涉及部门较多，要加快建立健全各级乡村振兴领导体制和工作机制，明确、细化和落实涉及乡村振兴部门的工作职责，健全五级书记抓乡村振兴的体制机制。建立健全党委农办领导，农业农村部门、乡村振兴部门协同配合、高效推进的运行机制，同时注重与其他相关部门加强沟通和协调，在共同推进乡村振兴战略实施过程中，实现一盘棋布局、一体化推进，形成推动乡村振兴的有效合力。推动地方加快出台落实乡村振兴促进法的地方条例，健全完善以乡村振兴促进法为统领，相关法律、法规、规划、政策等为支撑的乡村振兴法律制度体系。层层压实责任，确保法律执行切切实实落到实处，为全面推进乡村振兴、加快实现农业农村现代化提供有力保障。
  第二，要坚持执法为民，强化宣传。促进农民全面发展是乡村振兴的核心目标之一。在推动落实乡村振兴促进法的过程中，首先要加强法律宣传，让广大农民群众了解乡村振兴促进法的精神实质和核心要义，让农民成为法律的坚定拥护者和自觉监督者，让农民充分参与到乡村振兴的伟大事业中来，避免出现政府部门干得热火朝天，企业争相到乡村“跑马圈地”，农民却一脸茫然、我行我素的局面，特别是要坚决制止和杜绝以乡村振兴为名侵害农民利益的事情发生。此外，乡村振兴促进法的考核评价制度要将农民满意度纳入考核体系，让农民作为乡村振兴促进工作的重要评判者和历史见证者，真正体现立法为民、执法为公，开启以农民为主体、全民参与乡村振兴的新时代。
  第三，要坚持科学施策，尊重规律。从世界发达国家实现现代化的规律看，如何处理好工农和城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。乡村振兴是我国城乡发展史上必然经历的一个过程，当前我国正处于工农城乡关系加快转变、农业农村加速转型的历史关口，外部环境错综复杂，作为一个有着14亿人口的大国，在开展乡村振兴方面没有现成经验可以借鉴，因此通过立法促进乡村振兴的大背景下，在全党全国全社会形成统一意识和强大合力的形势下，尤其需要尊重历史和客观规律，按照规律办事，不然就会造成经济社会的巨大浪费，严重情况下还将形成现代化发展的阻力。所以，在乡村振兴促进法执行过程中，必须注重基层实践，加强理论探索，深入研究乡村产业发展规律、乡村社会发展规律、乡村文化发展规律、乡村生态发展规律、城乡融合发展规律等涉及乡村振兴的各项规律，形成系统完整、逻辑严密的乡村振兴科学理论体系，并在实践中不断丰富和完善。
  第四，要坚持因地制宜，久久为功。乡村振兴促进法作为我国开展乡村振兴战略的顶层设计，主要是针对政府行为实行指导和提供规制，对于如何开展乡村振兴实践方面的具体内容仅作出了一些原则上的规定。我国地域广阔，经济社会发展阶段和条件各异，农业生产条件和乡村发展水平也差异迥然，在推动法律落实落地和指导乡村振兴具体实践时，各地要根据乡村的基础条件因地制宜开展乡村振兴实践活动，探索出具有当地特色的振兴举措，不能盲目模仿，千篇一律。此外，乡村振兴是一项长期而艰巨的历史任务，不能只追求短期效应。法律执行落实必须和农业农村发展相关的中长期规划相结合，循序渐进，一件事情接着一件事情办、一个项目接着一个项目干，久久为功，积小胜为大成。（原文载于《农村金融研究》2021年第8期）