马宝成：中国共产党应急治理的百年探索与基本经验

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马宝成（中共中央党校（国家行政学院）应急治理培训中心主任、教授）

  中国共产党自诞生以来，高度重视统筹革命与安全关系，有效防范化解了政治、军事、社会等领域的严峻风险挑战，而且也有效处置了以自然灾害为主的突发事件。探索形成了系统化的应急治理路径，积累了党领导人民推进应急治理现代化的宝贵经验。
  发展脉络
  土地革命战争时期，中国共产党创建了一个个红色根据地。我们党在局部执政的革命根据地，中央苏维埃政府通过兴修水利、抗旱备荒、重视赈恤等措施，扎实做好苏区防灾减灾救灾各项工作。兴修水利不仅为中央苏区的灾民百姓提供了“以工代赈”的方法，并且有利于农田灌溉和水旱灾害治理。
  抗日战争时期，陕甘宁边区经历了前所未有的北方旱灾、蝗灾、洪涝、瘟疫等各种严峻考验。为应对不同类型的自然灾害，中共中央、边区政府积极统筹抗战与灾害防治，于1940年发布《关于赈济工作的决定》、1941年发布《关于赈济灾难民的指示信》等，边区政府有条不紊地开展瘟疫防治、难民赈济、防洪救灾等救济工作，灾害治理工作稳步进行，边区人民生活得到最大程度保障。同时，边区政府把农业发展作为工作重心，通过开垦荒地、发放农业贷款等方式助力农业生产，颁布兴修水利、改良农作方法等农业政策，保证了灾害年度的粮食自给。
  解放战争时期，陕甘宁边区政府通过入户调查、赈济救灾和发动地区互助等方式积极应对粮食短缺，不仅直接为受灾群众发放救助金或救助粮，而且采取“以工代赈”等方式让灾民参与生产，调动灾区群众生产积极性，有效保障陕甘宁边区人民基本生活。
  新中国成立后，在中国共产党的领导下，通过不断完善体制机制、健全应急法治体系建设、强化应急预案管理等，我国对各类突发事件应急处置能力持续强化。改革开放时期，在安全生产领域成功处置了1979年“渤海二号”沉船事故。在自然灾害防治方面，成功处置了1987年大兴安岭火灾、2008年汶川特大地震、2010青海玉树地震、2012年北京特大暴雨等。在公共卫生方面，我们胜利抗击了1988年上海甲肝疫情、有效应对2003年“非典”疫情……
  党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。世界百年未有之大变局加速演进、国内改革发展稳定任务艰巨复杂。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，不断完善国家应急治理体系，持续提高应急治理能力，成功处置了2013年青岛输油管道爆炸事件、2014年上海外滩踩踏事件、2015年深圳山体滑坡事件、2015年天津滨海新区爆炸事故、2019年江苏响水化工企业爆炸事故，新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果，等等。新时代应急治理的成功实践表明，我们党领导人民防范化解重大风险和应对突发事件的方式和经验更加成熟，成效更加显著，为维护人民群众生命财产权、统筹发展和安全、实现中华民族伟大复兴提供了坚实有力的安全保障。
  治理路径
  积极完善应急治理体制机制
  在100年的应急治理过程中，党中央始终是应急决策指挥中心。新中国成立后，我们在较短时间内成立了负责公共卫生和自然灾害防治的应急治理机构。
  在公共卫生方面，1949年10月设立卫生部，主管全国卫生防疫。1952年，成立中央防疫委员会（后改为“中央爱国卫生运动委员会”）。1953年，成立中央防治血吸虫病领导小组，各级地方成立了各级防疫委员会，在全国基层设立卫生防疫站。1978年，重新成立中央爱国卫生运动委员会（后改为全国爱国卫生运动委员会，1998年卫生部内设疾病控制司作为全国爱国卫生运动委员会办事机构）。2002年，组建中国疾病预防控制中心。2004年，卫生部成立卫生应急办公室。
  在自然灾害防治方面，1950年成立中央救灾委员会，负责救灾领导与协调。同年，成立中央防汛总指挥部。1988年，成立中国“国际减灾十年”委员会，后改为中国国际减灾委员会，2005年改为国家减灾委员会。在安全生产方面，1975年成立的国家劳动总局内设劳动保护局、锅炉压力容器安全监察局等，1982年增设矿山安全监察局，1999年设立国家经贸委管理的煤矿安全监察局（与国家煤炭工业局“一个机构、两块牌子”），2000年设立国家煤矿安全监察机构，2001年成立国家安全生产监督管理局（与国家煤矿安全监察局“一个机构、两块牌子”），2003年成立国务院安全生产委员会（办事机构设在国家安全生产监督管理局），2005年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局。
  在社会安全领域，1990年中央决定恢复设立中央政法委员会，各级地方建立社会治安综合治理领导机构，与同级政法委合署办公；各级还设立维护稳定工作领导小组及其办公室。为加强应急治理的集中领导，2005年，在国务院办公厅设立了国务院应急管理办公室，承担国务院应急治理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。随后各级地方都成立了应急办。
  进入新时代，为了进一步完善应急治理体制机制，2018年3月组建应急管理部，负责防灾减灾救灾和安全生产领域的突发事件应急处置。《深化党和国家机构改革方案》明确规定：为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急治理体制，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急治理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。
  不再保留国家安全生产监督管理总局。在公共卫生方面，突发事件应急处置则由新组建的国家卫生健康委员会具体负责。在社会安全方面，不再设立中央社会治安综合治理委员会及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担，协调处置重大突发事件。不再设立中央维护稳定工作领导小组及其办公室，有关职责交由中央政法委员会承担，协调应对和处置重大突发事件。将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会、公安部，协调处置重大突发性事件等。各级地方按照中央关于党和国家机构改革的统一部署，建立了各自的处理各类突发事件的应急管理部门，完善了部门间协调关系。
  不断健全应急治理制度体系
  在党中央领导下，在突发事件应急治理的百年探索过程中，我们制定了一系列的法律法规和有关制度规定，基本形成了以宪法、相关法律、相关行政法规、地方性法规等为主体的应急治理的制度体系，为应急治理制度化、规范化奠定了基础。我国应急治理法律体系经历了从无到有、从分散到综合、不断完善的过程。以2007年《突发事件应对法》颁布实施为标志，我们已经制定颁布有关突发事件应急处置的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件。防灾减灾救灾、安全生产、公共卫生突发事件、社会安全事件等领域的法律体系日渐完善。
  党的十八大以来，中共中央、国务院先后印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，中办、国办印发了《关于推进城市安全发展的意见》《关于深化消防执法改革的意见》《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》等，修订了《安全生产法》《防洪法》《传染病防治法》《消防法》等。应急治理相关的制度体系更加完善，应急治理的规范化、法治化水平不断提高。
  大力加强应急预案管理
  应急预案是应急治理体系的有机组成部分。在应急治理的全面开创与发展过程中，应急预案发挥了重要作用。仅“十二五”期间，我国就制定各级各类应急预案550万件。进入新时代，党中央始终把预案管理作为推进应急治理现代化的重要内容。按照“纵向到底、横向到边”的总体要求，大力加强应急预案管理，基本形成了比较完善的应急预案体系。据统计，截至2019年底，我国已经编制应急预案780余万件，其中2019年新修订编制200余万件，2019年全国累计开展应急演练300余万次。
  2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施。要实施精准治理，预警发布要精准，抢险救援要精准，恢复重建要精准，监管执法要精准。目前，应急管理部等有关部门已经启动《国家突发公共事件总体应急预案》修订工作，进一步完善重大战略工程和基础设施应急预案编制管理。2020年，针对新冠肺炎疫情防控暴露出来的预案短板，相关部门正在修订《国家突发公共卫生事件应急预案》专项预案，各级地方也都把修订各自的突发公共卫生事件应急预案纳入工作日程，进一步规范应急响应标准与流程，提高应急预案的针对性与操作性。针对自然灾害频发的形势，有关部门修订了大江大河和重要支流防御洪水方案或洪水调度方案以及城市防洪、山洪灾害防御、蓄滞洪区、水库防洪抢险、抗旱应急预案，制定了应对长江、黄河、淮河流域重特大江（湖）堤防决口险情工程抢险方案。在编制好应急预案的同时，我们也高度重视应急预案演练。特别是针对应急预案练的少、演练标准规范缺失、预案演练内容不完整、关键环节体现不够、演练流于形式等突出问题，强化应急预案演练的实战性，通过预案演练切实提高应急处置能力。
  高度重视应急治理能力提升
  经过长期努力，我们在应急基础能力、应急处置能力、应急保障能力、应急协同能力等方面得到了大幅度提升。
  一是强化基础能力。从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，推进建立全民动员、协调联动的应急治理工作格局。加强第一响应人和基层单位负责人应急治理培训，提升他们的初期响应能力。
  二是强化应急处置能力。要求抓住主要矛盾和矛盾主要方面，注重提升突发事件综合研判能力；要求面对错综复杂的局面，临危不惧、沉着冷静、敢于负责，亲临现场，靠前指挥，果断处置，迅速作出切实可行的决策，切实提升应急处置决策能力；要求做好跨层级、跨部门、跨主体的应急协调，形成应急处置凝聚力和战斗力，切实提升应急处置组织能力；要求积极做好沟通，主动引导舆论，营造良好社会氛围，塑造良好形象，有效提升应急舆情引导能力。
  三是强化应急保障能力。注重推动信息平台之间互联互通、数据交换、系统对接、信息资源共享，提高应急信息化水平；注重应急通信服务保障与集约化建设，不断提升应急通信保障能力；注重解决好应急物资总量不足、结构不合理、布局不合理等突出问题，切实提升应急物资保障能力；注重提高紧急运输保障能力，完善铁路、公路、水路、民航等应急运力储备，切实保障应急物资及时有效到位。
  四是应急社会协同能力。注重推进公共安全、应急治理宣传教育工作进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，强化大中小学公共安全和应急治理基础知识和基本技能培养，组织形式多样的身边风险隐患识别活动，开展公共安全知识普及，依托科技场馆、灾害遗址公园、应急培训演练基地、人民防空宣传教育场所、游乐体验设施等现有科普及教育培训等设施，建成了一批公共安全教育基地，经常开展常态化应急疏散演练，切实提升公众安全意识和自救互救能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。注重发挥社会力量和市场机制作用，积极引导社会组织、慈善组织、志愿者和企业参与应急处置，逐步形成共建共治共享的应急治理格局。
  基本经验
  坚持党对应急治理的集中统一领导
  党的领导是应对突发事件的“定海神针”。习近平总书记指出：“我们党历经千锤百炼而朝气蓬勃，一个很重要的原因就是我们始终坚持党要管党、全面从严治党，不断应对好自身在各个历史时期面临的风险考验，确保我们党在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列，在应对国内外各种风险挑战的历史进程中始终成为全国人民的主心骨！”突发事件特别是重大突发事件应对，需要统一指挥、统一协调、统一调度。党的集中统一领导是形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合应急治理体制机制的根本保证。坚持把党的领导贯穿应急治理全过程、各方面，发挥党的集中统一领导优势，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，完善由各级党委和党员干部等构成的组织网络，把党的领导落实到应对重大突发事件的各领域各方面各环节，形成应对突发事件的坚强核心，有效整合各方力量资源。
  坚持以人民为中心
  习近平总书记指出，“党的根基在人民、党的力量在人民”。人民立场是中国共产党的根本政治立场。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。中国共产党始终把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗目标，永远是人民群众利益的忠实代表，除了国家、民族、人民的利益，没有任何自己的特殊利益。突发事件处置的首要目标和直接目的就是切实维护人民群众的生命和财产安全。在应急处置阶段，面对各类突发事件，我们党始终与受灾群众心连心、同呼吸、共命运，把不惜一切代价抢救群众生命作为最重要、最紧迫的任务。在灾后恢复重建阶段，调动一切资源抓紧恢复生产、重建家园。新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记多次强调，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，各级党组织和广大党员干部必须牢记人民利益高于一切，把疫情防控当作当前头等大事，不遗漏一个感染者，不放弃每一位病患，彰显出鲜明的人民立场和为民情怀。在应对各类突发事件中，我们党广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，构筑群防群治的严密防线，赢得了一场场重特大突发事件处置的人民战争的胜利。
  坚持全国一盘棋
  “我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。”党的十九届四中全会把“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”作为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。全国一盘棋是中国特色社会主义制度巨大优越性的重要方面，在应对1998年抗洪、2003年抗击“非典”疫情、2008年汶川地震等重大突发事件中发挥了重要作用。2008年在汶川地震灾后恢复重建中中央确定广东、江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林等19个省市为对口支援单位，短短一年半的时间，支持帮助灾区重建家园，充分体现了中国特色应急治理体制的制度优越性。在新冠肺炎疫情防控中，我们充分发挥集中力量办大事的制度优势，坚持全国一盘棋，动员全社会力量，调动各方面资源，统筹运用综合国力，开展了全方位的人力组织战、物资保障战、科技突击战、资源运动战，坚决把救治资源和防护资源集中到抗击疫情第一线，取得疫情防控的重大战略成果。
  坚持底线思维
  “备豫不虞，为国常道。”增强忧患意识、坚持底线思维是我们党战胜风险挑战、应对突发事件的思想方法，是我们党的优良传统。无论是在革命、建设、改革时期，我们党一以贯之强调防范化解重大风险的思想方法，要求全党增强忧患意识，努力做到居安思危，坚持底线思维，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患，遇事不慌，牢牢把握防范化解重大风险的主动权。在革命战争时期，毛泽东同志“许多事情是意料不到的，但是一定要想到，尤其是我们的高级负责干部要有这种精神准备，准备对付非常的困难，对付非常的不利情况”。凡事设想一切可能的困难，只有对着一切预先想透、有着充分精神准备，并使干部有此种准备，然后才能想出克服困难的办法，走向光明的前途。改革开放之初，邓小平同志强调，“改革没有万无一失的方案，问题是要搞得比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当……我们要把工作的基点放在出现较大的风险上，准备好对策。这样，即使出现了大的风险，天也不会塌下来。”正是由于始终坚持底线思维，凡事从最坏处着眼、向最好处努力，我们才能在国际局势动荡不安、全球经济波谲云诡的背景下，有效应对各类突发事件，推动改革开放和中国特色社会主义事业行稳致远。新的征程上，我们必须增强忧患意识、始终居安思危，逢山开道、遇水架桥，切实推进应急治理现代化，坚决战胜一切风险挑战！（来源：《国家治理》周刊2021年11月第1期）