彭勃：基层韧性治理的数字化转型策略

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彭勃（上海交通大学国际与公共事务学院教授、国家安全研究院执行院长）

  重大突发事件冲击下的我国基层治理韧性机制
  新中国成立以来，我国逐步形成独具特色的基层治理体系，我国的基层治理机制在保持基层安全韧性，维护稳定与发展活力等方面，都有非常出色的表现。本文将其归纳为动员-参与机制、单元-区隔机制和压力-兜底机制三个方面。
  动员-参与机制
  在理论上，基层韧性治理的重要来源，就是社会自身所拥有的保护和修复能力，有效发挥和运用社会内生的韧性机制，是保障基层治理韧性水平的重要前提。社会动员是我国党政组织的传统优势，是应对社会风险的有效治理方式。动员-参与型的韧性治理机制，其运行的工作原理体现在几个方面：第一，风险认知。作为治理主体的党政部门，需要对社会风险有充足的知识和清晰的认知，并作出科学合理的判断。第二，治理共识。通过动员号召的方式，有效形成社会成员的风险治理共识。第三，行动。通过成熟的平台和技术，组织民众参与，形成防控风险的治理集体行动，发挥邻里守望、互助自救的社会功能。第四，效能感。在传统风险的背景下，动员-参与的治理机制往往能够发挥较好的功效。在社会成员之中延续“人定胜天”的高效能感，反过来促成更加有效的动员型集体行动。
  重大突发事件的风险挑战与传统社会风险存在着很明显的差别，对动员-参与型的韧性治理机制提出了全新的挑战。第一，重大突发事件集中体现了现代社会的复杂性和不确定性特征。针对重大突发事件，治理主体往往知识储备和行政理性水平不足，很难及时有效形成准确清晰的风险认知。第二，在理性认识不足的前提下，难以形成治理共识和动员形成集体行动。第三，重大突发事件的涉及面和危害程度，已经远远超越了传统社会风险的范畴，动员-参与型机制的效能感大大降低。
  单元-区隔机制
  在不同历史时期治理单元呈现为不同的形式，包括单位制、社区制、网格制，以及诸如“十五分钟服务圈”等单元划分。本文将这种治理方法概括为单元-区隔型机制。单元-区隔型机制的运行包括以下几个方面：第一，通过细分空间单元，将治理单元作为风险治理的依托平台，完成治理力量的落地和强化，形成针对风险的集中力量、实现逐个击破的目标。第二，通过单元区隔的方式，建立风险蔓延的阻断机制，将风险影响限制在相应空间之内，减少风险扩散蔓延与恶化。第三，实行治理单元的专人负责制度，在兼具复杂性与流动性的风险防控中，又解决了问责的难题。实现风险治理责任到人，有效延伸了风险治理的力量链条，提高韧性治理的有效性。
  重大突发事件对单元-区隔的韧性治理机制同样提出挑战。首先，现代社会风险往往具有很强烈的跨界特征，单元-区隔型的治理方法，越来越难以对社会风险进行强行切割，跨治理单元的风险防控变得越来越重要。其次，现代社会风险具有极强的流动性特征，风险扩散的连带效应、蝴蝶效应等，都将加剧风险的系统性危害。治理单元之间的阻隔，可以应对传统风险，但却难以阻挡现代社会风险的蔓延。最后，属地责任模糊不清。面对现代风险挑战，单元-区隔型体制存在着结构性难题，以治理单元为基础的责任制度，即属地管理的原则，开始失去其合情合理性。面对现代风险冲击，整个体制可能沦为“有组织的不负责任”，找不出一个真正的责任人。在此背景下新的责任制度开始出现，包括河长制、路长制等等依靠上级首长负责的制度。但是诸如河流和道路的事项，由于跨越多个治理单元，无法像属地责任那样建立起真正有效的负责制度。
  压力-兜底机制
  自上而下的压力型体制和基层党政部门的兜底治理机制，是基层治理韧性的第三个来源，本文将其概括为压力-兜底机制，包括几个方面的内容：第一，基层治理的策源来自上级对下级的行政压力，通过压力型体制，保证风险治理的政策意图和资源力量能够有效延伸到最前沿。第二，兜底负责机制意味着基层治理主体是风险防控的第一负责人，采取社会稳定“一票否决”等方式，有效坐实基层风险防控的责任。第三，兜底机制也激发了基层的工作积极性和创造性，促使基层党政部门动员治理力量，汇集治理资源，创新治理手法，提升风险防控能力。
  压力-兜底型韧性治理机制同样受到重大突发事件的巨大冲击。首先，完全依靠上级行政理性，将上级行政意图有效传达基层的做法，变得越来越不现实。自上而下的行政指令和监督体系，容易演变为形式化指标考核，与一线风险治理的情势产生脱节。其次，由于现代风险已经超越基层社区的空间方位和治理能力，兜底负责机制蜕变成为任务与能力脱节的空洞要求，或者是不近情理的“一票否决”负面问责。最后，面对重大突发事件的复杂性和治理难度，基层兜底机制的有效性和积极意义差不多丧失殆尽。在社会风险面前，基层能够动员的资源有限，治理手段不足，而风险防控实践经常陷入属地管理和属事管理的两难境界。
  基层治理数字化转型的实践难题
  基层治理的数字化转型，意在运用技术治理的工作逻辑，应对重大突发事件的复杂性和不确定性。城市基层治理的数字化转型，不是在真空中运行，而是受到现有基层治理制度的深刻影响。加之数字治理本身的特征使然，城市基层治理的数字化创新，在有效赋能基层治理的同时，也对既有基层韧性机制构成了深刻的影响；所引发的相应问题，在一定程度上削弱了基层治理的固有韧性。
  数字治理矮化为行政体系的内部监督工具
  在当前科层化治理的体系中，数字化手段作为技术治理的典型形式，其作用机制自然带有强烈的自上而下的特征。数字技术改变了上级的决策环境，数字治理自带的公开透明与客观可考的特性，使上级获得了更多的决策信息和监督依据，层级之间的信息不对称和上级的信息劣势得到了很大程度的缓解。然而，不断强化的纵向压力，并不能完全替代基层兜底的治理机制。压力再大，监督考核再明确，隐患排查和问题处置，都必须由基层来兜底处理。数字化支撑下的内部压力与监督考核，仍然必须与基层兜底机制之间保持平衡与共存。
  因此在实践中，自上而下的数字化治理创新，与原有的基层兜底治理形成两个并行而无法融合的体系，数字治理在很大程度沦为行政化治理的内部监督和强化工具。自上而下的数字治理系统和基层兜底的治理系统的相互脱节，至少产生以下几个问题：第一，数字化加持的内部监督的强化，进一步限制了基层治理的自主范围，基层治理的积极性和创造性受损，治理的教条和僵化降低了兜底治理的活力与功效。第二，由于两个体系的脱节，数字化系统无法有效嵌入基层治理过程，而基层治理的对象又具有高度不确定性和变动特征，导致信息收集的准确性降低，相应也削弱了信息的准确度和上级决策的科学性。第三，数字化系统更多地为上级决策服务，信息收集成为基层的额外工作负担。而基层的治理仍然采用原有的人工信息采集和使用系统。两个系统相互脱节，导致无法形成治理合力，基层治理“被数字化”，基层工作者的积极性受损。在政府治理的层级体系中，数字化创新呈现“上热、中温、下冷”的尴尬局面。
  治理场景设计中的选择性治理
  在复杂性的基层治理领域，数字化手段自身无法形成社会风险的发现、分析、处置和善后的治理闭环。数字化创新的逻辑是将治理环境和治理任务进行标准化处理，形成典型性的治理场景。但是基层治理的复杂性和个性化程度很高，自上而下形成整齐划一的治理场景并不现实。因此，在数字化创新实践中，治理场景的设计开发又必须由基层具体实施。场景设计成为基层的创新抓手，纷纷开展场景设计的数量竞赛，其策略基本上是求新求异，或者在场景数量上胜出。“场景竞赛”会产生几个问题：第一，基层治理是一个系统，却被简化为若干数字治理场景，容易导致对基层治理系统性风险的忽视，进而造成新的隐患。第二，治理场景往往是锦上添花之作，基层可能会选择那些显示度高、复杂性低的治理事务作为场景治理的对象。在这些治理场景中投入巨大资源，其科学合理性存疑。第三，场景化的治理表现为点状和片段分布，先不论治理场景选择本身的合理性如何，仅仅通过若干场景的治理，是无法实现场景之间的有机连接，进而形成治理场域和治理体系的改进，提升基层风险防控的整体水平。在场景化的选择性治理机制下，治理行为容易陷入表面化和片面化，数字化对基层治理底盘的系统性赋能则难以实现。
  社会韧性机制被遮蔽和忽略
  由于数字化手段带有技术治理的特征，技术理性又与科层理性密切结合在一起。在数字化手段的支持下，数字治理创新实践中，原有动员多种力量参与的工作机制被忽视和遮蔽，社会韧性的工作机制被弱化。首先，在风险感知方面，更多依靠智能感知设备，群防群治的工作方法容易被替代。对“技防”“物防”的重视程度高，“人防”的积极作用容易被忽视。例如，在城市建筑保护风险防控工作中，越来越依靠高科技感知设备，监测和分析建筑安全，而原来依靠社区积极分子组成的“红袖标”巡逻队则几乎绝迹。其次，基层风险防控具有复杂性特征，目前的数字化创新冲淡了原来多元参与的机制作用，影响了治理深度，难以有效应对复杂问题，导致新的治理风险。第三，在风险处置的善后和恢复工作，更加需要多元力量的深度参与。数字化创新不能自动提升居民的安全感以及对风险治理工作的公众支持度。
  数字化创新提升基层韧性的工作路径
  在治理技术上，实现基层风险治理的数字化系统性赋能
  基层韧性治理的数字化赋能，应当具有全面性和综合性特征。从当前的实践来看，数字手段强化内部监督的功能发挥得比较充分，除此之外，数字化转型为基层赋能还应当体现在以下更为重要的方面：首先，治理底数。数字化创新应为基层提供更加准确全面的治理底数。目前基层所掌握的治理数据，基本上都是采取人工方式自行获得的传统数据，而更全面和深入的治理数据掌握在条线管理部门手中。数字化创新所推动的基本治理数据对基层治理的开放和友好便利化运用，可以为基层治理找到科学依据，提高基层治理的准确性和科学性。其次，治理变数。自动感知和分析技术可以帮助基层分析治理数据的变化趋势和动态特征，帮助基层更敏锐地感知社会风险的发展态势，及早采取预防性措施，提升风险防控治理的时效性。第三，治理路径。通过大数据和智能分析等手段，阐明治理因素之间的因果关系和作用机制，帮助基层更好找到治理突破口，更为准确地选择治理工具，提高治理的针对性和准确性。
  数字化为基层助力赋能，可以改变以往基层治理的单元隔绝格局，从更为开阔和深远的治理视野开展工作。应改变人工和粗放型的管理手法，在大数据和智能分析工具的支撑下，向科学化和精细化的方向发展。数字化技术为基层赋能，需要从原来自上而下的科层视野中拓展开来，既要发挥自上而下的监督考核，也要发挥数字化促成横向协同联动的治理功能，支持基层治理的科学化进程。同时，应当突破部门壁垒和传统观念，在合理安全的前提下，推动向基层的数据开放，提升基层运用数据的友好性和便利程度。推动数字技术和传统基层治理技术的深度融合，探索数字化助力党建引领、网格化等传统工作机制。变基层治理“被数字化”为基层主动要求数字化，真正使数字化成为基层干部爱用的顺手工具。
  在治理流程上，建构风险防控的数字化治理闭环
  目前数字化对基层治理的改造，带有自上而下贯彻的特征。具体表现为城市最小管理单元中的数字治理，以及基层开展的数字化治理场景设计等。应该说，以上创新呈现出点状分布，是原有基层治理系统的补充和点缀。数字技术尚未有效嵌入基层治理流程，在风险问题的信息收集、预警研判和处置善后之间，仍然没有形成有力的治理闭环。要更为充分地发挥数字化的治理功能，应当考虑运用数字化技术，对当前基层治理机制进行系统性重塑，而不是满足于点状改进和表面化创新，更不应该给基层增添无谓的工作指标和数字化负担。
  数字化创新要推动基层治理的机制转型，需要研究如何推动数字化治理平台与传统治理平台的联动贯通，实现不同平台之间的相互支撑和增能；探索数字化治理机制如何有效融入基层治理流程，将数字化的基因植入基层治理流程之中。沿着平台和机制的嵌入路径，探索数字化手段进入基层治理的内在机理，而不是机械附加和零星点缀。应当在尊重基层治理自主地位的基础上，将数字化创新的创始权和主动权交给基层，让基层因地制宜，开发出具有本地特色，简便易行高效节约的数字化治理方式。例如上海浦东北蔡镇开发出市政管理的“一码通用”，上海徐汇区开发的“汇商码”，都是基层管理主体自主开发出来的数字化工作系统。这些创新技术并不复杂，但是“管用”，能够解决基层治理长期面临的工作难题，如及时发现难、取证难、内部监督困难等。
  事实证明，符合基层治理需求，能够破解基层治理难题的数字化工具，能够较好地融入基层治理流程，对基层治理发挥体系化的重塑作用，基层治理主体和社区从业者和居民也有更高的获得感。可持续的数字化创新，应当将数字化的信息资源与基层数字化创新连接起来，将风险防控的决策与流程，风险治理的管理与服务有机统一起来。这样，可以将点状分布的数字治理场景连接起来形成治理场域，将数字化转型的创新功能从选择性治理迈向体系化改进。
  在治理体系上，构建数字化条件下的基层治理共同体
  数字化创新的手段，用可视化和可考评的方式，将治理问题简单化和标准化的处理，可能让人产生治理安全的幻觉。实际上，由于基层治理的复杂性和不确定性，基层韧性治理在很大程度上还是要依靠社会韧性机制本身。在数字化转型的进程中，不能满足于数字化提供的治理幻觉，用数字化手段去遮蔽和替代原有的社会韧性治理机制，而是要有意识地运用数字化技术，着力培育和修复社会韧性机制。所以，充分发挥数字化功能，其目标应当由治理工具的改进转换为治理系统的重塑，运用数字工具塑造基层治理共同体。
  基层治理韧性的来源是多元的。面对基层风险挑战，个人家庭和社会的自救，邻里守望互助，社会力量的参与，多种治理主体的协同治理机制等等，构成主要的韧性治理源泉。要充分发挥基层的韧性治理力量，首先要避免自上而下的数字化创新对基层治理随意切割和遮蔽，尊重与呵护社会韧性机制，应当是数字化转型始终把握的原则。其次，需要主动发挥数字化的培育功能，用数字化手段为共同体的夯实和运行提供技术支持。例如运用数字赋能技术，创新基层治理党建引领的工作平台；用数字化手段，培育和提升社区互动水平，利用微信群、“社区通”等沟通平台，提升社区共同体的风险感知能力和合作参与能力。最后，数字社会的形成，将形成新的社会连接和社会共同体样式，在新的数字空间和平台上构建风险治理共识，形成互动行为机制，将进一步提升社会治理的韧性能力。总之，数字条件下的治理共同体建设，可以有效修复和培育社会韧性，从根本上增强风险防控能力，有效降低城市层面的防控压力，形成风险防控的完整工作链条。（来源：《国家治理》周刊2021年11月第1期）