容志：全面提升应对水安全风险的城市韧性

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容志（武汉大学政治与公共管理学院教授）

  水是生命之源和发展之基，但在特定的时间和空间下也可能变成平安之患和灾难之渊。如何兴利去害、平水安澜，造福人类社会，千百年来一直是人们所探求的重大命题。特别是对于中国，这个有着悠久治水传统的超大型社会来说，水问题不仅关系着群众的生产生活，其影响也兼有经济、社会、政治等多重属性，已经成为国家治理的重要内容和重要方面。
  现代城市水安全的脆弱性
  生态环境脆弱性高。城市化的集聚效应和规模效应在推动经济社会快速发展，提高现代生活的舒适度、便利度的同时，也极大地改变了国土的地形地貌和孕灾环境，甚至压缩和挤占了必要的生态空间，抑制了自然环境的自我调适能力，增大了生态环境的脆弱性。如水资源短缺、水资源供需矛盾增大，全国600多座城市中有三分之二缺水，近六分之一严重缺水；不透水地面扩大，渗透能力减弱，导致地面径流汇集速度增快，加上湖泊淤积围垦，区域调蓄能力下降，城市内涝灾害时有发生；另外，地面硬化直接减少了城市绿地面积，阻断雨水补给地下水的途径，导致城市地下水水位难以回升，进一步加剧了城市的干旱和地面沉降等问题。
  基础设施短板明显。基础设施是维护水安全系统韧性的重要屏障，新世纪以来我国城市各类基础设施建设质量和水平都有大幅提升，但相比于我国的自然地理和气候特征所形成的灾害环境与风险环境，水利和供排工程体系仍然存在着突出问题和薄弱环节，特别是面对百年一遇甚至极端的气象灾害，基础设施的短板十分明显。比如，雨污分离不到位，上下游雨水排放能力不平衡，“大管接小管”等现象依然存在。近年来，“海绵城市”在各地广泛推开，但在建设过程中也出现已建成社区改造困难、建筑标准不明确和部门协调不顺畅等突出问题，制约了建设进度和实际效度。
  常态管理基础不平衡。水治理具有非常明显的跨行业、跨部门和跨区域特征，需要构建职责明确、统分结合、协同联动的治理结构，实现水资源在空间上外部性的内部化。当前基层水治理还存在一些不容忽视的问题，如目前规划、应急、交通、环境保护、民政和自然资源管理等相关部门之间的协同联动不足，信息共享和沟通不畅，尚未发挥河长制的应有功能。县乡以下的基层河长权责不匹配，工作任务重，协调难度大。应急管理体制改革后，传统的水利、防汛抗旱体制发生调整，常态管理和非常态管理之间尚未形成高效、无缝衔接。尤其是跨流域、跨行政区域之间的管理职责边界难以划清，导致基层水治理的不明确、不协同和不高效等问题，制约了水资源管理的实际效果。
  应急管理发展不充分。传统的防灾减灾管理和应急管理模式难以适应经济社会快速发展以及综合复杂风险带来的挑战，现代化、综合性、应变力强的城市应急管理体系尚在发育完善之中。从危机生命周期理论来看，首先是水安全风险的精准感知和综合预警能力不足。对重大气候变化特别是极端灾害事件的监测预报能力还需要进一步提高；预警机制与预案机制之间缺乏标准化、制度性关联和衔接，预警信息发布难以快速激活预案，导致政府部门、企事业单位和社会公众的行动缓慢。其次是前瞻性研判和敏捷性响应能力尚有短板。在新的应急管理体制之下，如何处理好综合管理与专业管理的关系，如何缩短决策链条确保决策时效，还需要在实践中进一步探索和完善。再次，重大突发灾害事件中的部门协同联动不到位。城市是复杂巨系统，一旦发生重大突发水患灾害，涉及多个部门，如果尚未建成有效应对不同等级、不同形式水资源突发事件的跨行业、多部门响应机制，就难以形成重大水安全风险事件的闭环管理。最后，部分地方尤其是内陆型城市领导干部应对重大洪涝灾害的意识和能力也有待提升。
  社会共治体系不健全。一方面，全社会节水、护水的水文化尚未真正形成，针对水患灾害的社会风险意识不强，自我保护的安全技能不足。另一方面，社会参与和基层治理的基础还不牢固。社区是人民群众居住生活的基本空间，在抵御自然灾害过程中也处于基础性、基石性地位，具有防灾减灾和应急自救功能。目前，综合减灾示范社区的建设和推广已经取得了明显成效，在完善基础设施、提高居民自救互救能力，强化基层政府、社区和社会组织之间的互动合作方面取得了成效。但部分地方也存在形式创建、材料创建、“冷热不均”、上下“两张皮”等问题。
  应对水安全风险要有韧性思维
  “十四五”规划明确提出要统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程。同时要求完善国家应急管理体系，提高防灾减灾抗灾救灾能力。将韧性理念引入城市治理之中，正是为了克服传统城市化进程中“重发展轻管理”“头痛医头脚痛医脚”的痼疾，以及城市管理碎片化、分散化、运动化和短期化的弊端，从更为全面、综合、协调、长期的角度优化城市治理。
  第一，坚持整体治理，发挥制度优势。坚持党委政府对区域水治理工作的统一领导和集中指挥，是中国特色治水体系的重要制度优势，在应对重大风险和挑战时表现出巨大治理效能。要严格落实防汛抗旱工作各级人民政府行政首长负责制，明确各级人民政府行政首长对本行政区域防汛抗旱工作负总责，督促各级行政首长守土有责、守土尽责，对玩忽职守造成重大损失的要失职追责。抓住河长制中“河湖长”这一核心与关键，梳理、细化各级河湖长的职责清单，明确其职责内容、要求、标准以及履职方式，防止“河长制”变成“河长办”制；强化县级以上河湖长在统筹协调、综合治理中的职责和功能，建立各级河湖长的定期考核与激励奖惩制度。同时，把水环境、水生态治理纳入城市经济社会发展总体规划，统筹兼顾，顶层设计，一体推进，实现水安全等级的整体跃升。
  第二，加强源头治理，提高减防能力。人类不可能直接控制气候变化和灾害系统，但可以综合运用规划、工程、管理等方式从源头上减少社会承受的气候灾害影响及损失。将韧性思维与城市规划相结合，采取一种中长期的方法实现防灾减灾，相比传统风险管理只关注突然发生的事件，更便于应对以缓慢和稳定变化为特征的城市灾害。这包括关注城市发展的复杂性和不确定性问题，注重城市功能的分散布局，降低致灾因子的危险水平和减少承灾体的暴露；对于高风险区域，则按计划分步骤进行功能转移或提升技术性防御能级，从源头上降低甚至避开灾害影响；合理布局和配置相关基础设施，健全以社区为中心的生活服务圈层，综合利用公共开放空间等完善避难场所体系；加强河湖水系的生态修复和水环境治理，保护草地和湿地，进一步涵养水源；加大湖泊河网连通与疏浚力度，改善水网动力系统，增强生态环境的自身净化能力；研究建立利用湖泊开展城市洪涝调蓄的机制，增强城市内涝人工抽排能力。
  第三，推进系统治理，强化协同联动。在宏观层面，“山水林田湖草”是一个有机生命体，治水不能就水论水，需要坚持系统管理思维，统筹水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和水空间（岸线）六大要素的内在联系。在中观层面，要坚持问题导向和效果导向，加强海绵城市、气候适应型城市等试点项目的高位统筹，解决建设过程中小、散、碎、重等问题，形成顶层设计、协同规划、同步推进、交叉利用、互相支持的格局。从微观上看，要在以人民为中心的理念统领下，根据灾害生命周期规律，构建全过程、全天候、全要素和全方位的城市综合应急管理体系。包括完善城市水患灾害预警发布机制，提高预警群体的靶向精准度，确保处于风险中的群体及时、快速、有效接收预警信息，并能识别和采取正确行动规避风险；进一步健全和完善标准化应急响应机制，特别是强降雨情景下公共交通、轨道交通、地下运营空间的快速响应和标准处置；在部门性、专业性预案的基础上，通过集体会商、联合演练、综合评估等方式提高部门预案之间的联动性和衔接性，加强各种专业应急队伍的协同响应和配合作战的能力。
  第四，夯实综合治理，形成多元合力。强化执法监督，对水利工程的安全管理制度落实情况、日常运行管理情况、资源储备情况、抢险预案管理情况、挡水建筑物和泄洪建筑物情况等进行重点督查，及时清查隐患和整顿违法行为。用好市场手段，提高资源配置效率，形成节约环保的社会导向。探索水环境资源“双向”补偿机制；引入市场机制进行流域的综合治理，解决流域治理中条块、块块分割的问题，推动上下游、左右岸之间形成生命共同体。提升法治水平，健全河长制的法规制度，构建以部门规章、地方性法规及规范性文件为支撑的层次分明、专业结构配套的法规体系，切实为规范河湖长行为和职责提供重要依据。夯实社会基础，加强公众参与和社会共治，构建共建共治共享的治理格局。鼓励社会各界参与城市安全建设，汇民智、合资源、聚众力；加强综合减灾社区建设，强化洪涝灾害科普教育，提高全民安全意识，夯实风险治理的基层基础，提高全民在危机中的自救和互救能力。
  第五，巧用智慧治理，增强数字赋能。综合运用大数据、物联网、云计算和人工智能等技术，建设洪水“水陆空”一体化监测的数字流域；依托智慧城市和“一网统管”等信息化工程，进一步破除“数据孤岛”和“信息壁垒”，实现水务、建设、交通、房管、公安、市民热线等行业防汛数据的互联互通、实时共享，将台风动态、值班值守、汛情雨情、工情灾情、视频会商、应急抢险多方面信息汇聚成“一张网”“一个屏”，为各级水务、防汛部门全面掌握信息、科学开展决策提供有力支撑。提高社会预警预报的智能化水平，对中心城区进行全方位、全过程的雨情、水情研判，快速发布渍水路况信息，引导群众避让和调整。坚持“以人为本”和“问题导向”的基本原则，加快构建和拓展基层水治理的全过程、全方位运用场景，实现灾害风险灵敏感知、汛情险情快速研判、全局调度综合指挥、积水险情闭环处置、历史数据智能回溯，全面提升水务智慧治理水平。（来源：《国家治理》周刊2021年11月第1期）