谌鹏：探索自贸试验区金融改革新路径

gecccn

谌鹏（前海创新研究院秘书长）

  当前，我国自贸试验区通过区域性、渐进式的金融改革，在全国性金融改革中发挥了显著的示范引领作用。本文通过回顾自贸区金融改革创新历程， 在总结经验、梳理问题的基础上，提出下一步自贸区金融改革的举措和路径， 探索在不确定的全球经济环境下确定的金融改革方向。
  自贸试验区金融改革与创新进展
  自贸试验区成为我国金融创新、开放高地
  来自商务部研究院的数据显示，我国自贸试验区以不到全国万分之二的面积，吸引了全国12%的外资，创造了全国12%的进出口总额，展现了强大的市场活力。截至2018年年底，前11个自贸试验区（不包括海南自贸试验区）累计新设立企业61万家，其中外资企业3.4 万家。考察2018年各自贸区的经济指标（见附表）可知，依托上海国际金融中心的地位，上海自贸试验区区内金融机构，在数量上占有绝对优势：持牌金融机构达到790家；同时通过科创板等重要战略平台建设，成为了推动我国金融改革的重要策源地。


  自贸试验区金融创新的发展成果， 重点主要体现在对接国际高标准经贸规则，开放金融市场、创新金融产品、发展跨境金融、服务“一带一路”倡议等方面。在对接国际高标准经贸规则方面，以“负面清单”改革为标志，逐步放开了金融市场和金融机构的准入门槛限制；在金融市场开放方面，以“沪港通”“深港通”“债券通”为标志，实现了和香港国际金融市场的互联互通， 构建了独特的跨境资本市场联通机制， 在有效防控跨境流动风险的同时，提升了我国金融市场的开放水平；在跨境金融方面，发展多样化跨境金融工具，通过贸易、实业和金融投资三者并举，推动资本融入国际市场。
  自贸试验区成为区域性金融改革示范高地
  根据2019年7月23日商务部在“自由贸易试验区制度创新成果复制推广工作情况”专题新闻发布会上公布的数据，以国务院发函等方式集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共5批，合计106项，包括金融开放创新23项。目前， 各自贸试验区的金融改革是在国家金融改革总体方案引领下，主要针对固定账户、固定额度、固定机构、特定投资者开展的，包括资本项下的开放、放宽金融机构准入、金融市场开放、改进金融监管方式等领域的开放和创新。通过自上而下的政府主导与自下而上的需求诱致相结合的金融创新模式，以地方政府主导的中间扩散型模式为核心，自贸区金融改革通过局部的渐进式改革，为全局性改革积累了丰富经验。
  各自贸试验区成为特色金融创新高地
  在金融开放创新方面，各自贸试验区积极探索差异化开放路径。如上海自贸试验区率先建立了自由贸易FT账户分账核算体系，外汇资金集中运营、外汇资本金意愿结汇等外汇管理制度改革经验业已推广至全国范围，形成与上海国际金融中心建设的联动效应；广东自贸试验区积极探索开展跨境金融业务， 前海率先在全国推出“跨境贷”“跨境债”“跨境资金池”“跨境资产交易”“跨境双向股权投资”等多层次跨境金融服务；天津自贸试验区率先推进融资租赁业制度创新，开展全口径跨境融资宏观审慎管理业务；浙江自贸试验区通过对以油品为核心的大宗商品跨境交易市场建设、投资便利化服务、全产业链建设的探索，逐步完善油品全产业链的建设。
  自贸试验区金融创新存在的问题
  商务部研究院《中国自由贸易试验区发展报告（2019）》的数据显示，从共性试验任务看，全国自贸试验区推进金融开放创新方面试验任务相对缓慢， 平均完成率仅为79.96%，表明金融开放创新依然是自贸试验区创新工作中的难点。自贸试验区金融创新主要存在以下三方面的问题：一是金融创新围绕系统性、全局性、突破性的改革还不够，普遍存在微观碎片化创新多、系统全局性创新少的问题，不仅难以通过金融创新形成系统性的改革方案，也无法通过搭建平台对政策措施进行监督落实，与能产生巨大经济效益的金融创新相比还有很大差距。二是在改革成效方面，由于金融政策开放容易出现“顺周期”效应，自贸区金融改革也面临周期波动的风险。三是在国际化改革方面，自贸区和国际化对接的长期改革开放举措明显不足。四是自贸区金融规则对标国际高标准经贸协议也面临新的挑战。例如，竞争中性原则已经成为《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《美加墨贸易协定》等国际区域贸易协议中的重要组成部分。自贸试验区需要从要素获取、市场准入、经营运营、政府采购与招标等方面构建中国版的竞争中性规则体系，包括在金融领域实施贷款中性，即要求对国有企业提供融资应当保证融资条件与市场利率相一致。这在“倒逼”国有企业增强市场化竞争力的同时，也对国有银行等金融机构的业务模式转型发展提出了挑战。
  自贸试验区金融创新的方向与重点
  针对上述问题，我国自贸试验区需要搭建一个自上而下、由外而内的金融开放创新框架。向上突破，就是面对金融体系改革中的重大制度性障碍，通过暂停部分法律法规实施等方式，突破上位法限制，实现区域改革试点与顶层制度设计相对接；向下突破，就是通过区内外金融市场互动，列出最重要的金融改革清单，并持续更新， 推动改革的实效性和可操作性；向外突破，就是通过对接国际高标准经贸规则，通过投资便利化和资本项目审慎开放，逐步增强我国金融体系的国际化能力，服务实体经济转型升级和推进“一带一路”倡议的实施；向内突破，就是通过制度创新，推动国内金融结构性优化，提升金融体系配置效率和风险防控能力。向上向下突破，需要同步协调推进；向外向内突破则需要兼顾风险防控。具体举措上，可以采取涵盖金融基础设施、金融市场“互联互通”、打造具有国际竞争力的金融机构、金融产品创新四个层次，突出金融监管体系和跨境金融体系两个提升重点，形成“4 个层次+2个体系”的自贸试验区金融开放创新框架。
推进金融基础设施建设的重构与完善
  以区块链重构贸易金融基础设施。采用“贸易金融+区块链”的模式，运用私有链改造升级内部数据系统，扩大行业应用，形成联盟链。以Token方式打造民生型跨境金融服务的基础设施， 利用区块链技术建立贸易金融跨银行账户及跨平台的快速转账支付系统，承载自贸区内以及跨境金融资产交易与结算。
  推动新型数字稳定币跨境支付试点。在广东自贸试验区等跨境金融发达地区，以数字人民币稳定币作为网络代币，为多种货币实现跨境支付；同时，推进数字人民币稳定币在自贸区内的实际使用（包括在金融交易中的使用）。
  开放与建设金融信用评级市场。在目前向外资评级机构开放银行间债券市场和交易所债券市场的所有种类债券评级的基础上，进一步放宽贷款业务中针对小额贷款公司、融资性担保公司等主体的信用评级市场，进一步推动评级结果在自贸区内的互认，促进自贸区信用评级市场的国际化发展。
进一步推动实现与国际主要金融市场的互联互通
  发挥自贸区金融市场互联互通差异化战略的作用。加快建设面向国际的差异化金融市场对接机制，鼓励企业充分利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境投融资自由化，实现各个自贸区金融市场的差异化发展。如上海自贸试验区侧重于面向全球，广东自贸试验区侧重于面向港澳地区，天津自贸试验区侧重于面向东北亚，福建自贸试验区侧重于面向中国台湾地区，广西自贸试验区主要面向东盟国家等。要进一步加大创新跨境金融市场互联互通模式，丰富产品、机制和支撑手段。要继续发挥中国香港尤其是港交所金融市场“超级联系人” 的作用，探索更多的互联互通新机制。
  打造具有国际竞争力的金融机构
  进一步放宽外资金融机构准入条件。放宽外资银行、证券、保险公司准入门槛，放开外资投资的股比限制，以吸引更多资质达标的外资银行、证券公司、保险机构落户自贸区内，服务实体的经济转型升级。
  服务“一带一路”倡议，加快金融机构“走出去”的步伐。一方面，可利用离岸金融市场配置人民币资产的需求，直接募集外币与发展国际业务，为国内经济转型升级拓宽资金来源，增强与国际金融市场的联系，逐步提升中国金融机构的国际化管理水平，尤其是资产管理水平；另一方面，把握“一带一路”机遇，充分利用国际资本市场，降低对政策性金融的依赖，提升“一带一路”项目国际市场“募投管退”水平，提升国际金融风险管理水平，为“一带一路”和“走出去”保驾护航。
  发展互联互通的人民币金融产品
  创新互联互通人民币金融产品。对接国际融资需求，提供更多与人民币全球配置和跨境流动相适应的市场工具和管理手段，在风险可控的前提下，稳步推进自贸试验区内资本市场开放，利用金融产品互通互认模式，在自贸试验区逐步发展人民币离岸市场。
  推动建立自贸试验区与境外金融产品的互认试点。可借鉴欧盟“单一通行证”模式，促进自贸试验区与周边境外金融产品互认试点。例如， 推动实现粤港澳大湾区金融产品互认，具体可采取如下机制：以基金与资管产品互通模式搭建跨境资产管理平台，实现产品一地注册，（区域内）多地发行；将互认基金拓展至所有由香港证监会核准和认可的基金；以年度跨境额度管理制和资金封闭式循环管理模式实现跨境理财通。
  构建跨境金融业务创新体系
  重点推动跨境金融新业务。积极推动全球供应链金融、全球现金管理等银行业务创新；以跨境交易数据挖掘为基础，构建额度管理下的跨境区块链金融服务体系；推动区内金融机构为境内外投资者提供全球财富管理服务，为企业及个人提供外汇资产管理服务等。
  构建自贸试验区金融风险监管体系
  建设适应自贸试验区金融开放创新风险的监管新体制，确立适应更加开放的环境和有效防范风险的金融创新监管制度，形成与重要国际金融中心的金融监管的联动机制；积极推动落地监管沙盒试点，在数字货币等领域，通过监管沙盒试点，探索能运用科技手段提升金融服务效率、逐步完善适应金融科技发展趋势、符合中国国情的新型监管模式。