易永喆:用脚步丈量土地，从底层视角窥探中国土地问题

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易永喆（湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生）

  ——读《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》与《土地制度与中国发展》有感
  土地吐生万物，陈列万物。早在春秋时期，管子就说，“地者，政之本也”。20世纪初，孙中山先生提倡平均地权，认为“土地问题能够解决，民生问题便可以解决一半了”。1936年，毛泽东同志对访问陕甘宁边区的美国记者埃德加·斯诺说，“谁赢得了农民，谁就会赢得中国”，“谁能解决土地问题，谁就会赢得农民”。进入21世纪之后，杜润生先生于2002年9月、2005年12月接受记者采访时都指出，中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题。可见，由古至今，土地问题一直是中国最重要的问题之一。
  刘守英教授著《中国土地问题调查：土地权利的底层视角》是作者从1988年开始从事农村土地问题调查以来，持续不断地跑真实世界的过程中写就的15篇土地问题调查研究报告的结集，涵盖了改革开放以来中国城乡一系列土地问题：有农村，有城市，还有被城市化的农村和农村集体土地上长出的城市；刘守英著《中国土地问题调查》抓住中国40年来经济发展和社会变迁中的这一根本问题，既揭示出传统制度矛盾的本质，也彰显了改革探索的艰难和可贵；既立足于现实既存的基础，又揭示出长远发展的方向；既符合思想理论的逻辑，也显示出政策实践的良好效应。
  《土地制度与中国发展》是作者基于一手调查形成的阶段性研究。全书以土地制度变迁这一主题贯穿始终，基于对湄潭、成都、重庆、南海、义乌、北京郊区等地农村和城市土地改革的试验与长期跟踪，反映了中国土地制度变革面临的困境，以及底层突围面临的困境。在一手调查的基础上，提炼出了一些反映中国土地制度特征的概念，如“成员权集体所有制”“土地财政与土地金融”“集体所有建设用地与国有建设用地同地、同权”“二元土地制度与双轨城市化”“以地谋发展模式”，并对此进行了理论和政策分析。该书是一个研究者对30余年来中国土地制度变迁的长期观察与思考。这是两本兼具实证精神和现实关怀的学术著作，也是两本部凝结了一个研究者数十年调研、思考、阅读的作品。
  一、发现与超越：走进书本，窥探中国农村土地制度的变迁
  在这本书中着重讲了两个类型的案例，一个是以湄潭修正集体所有制的试验为代表的土地产权制度，另一个是以上海湖南黑龙江为代表的农户土地经营模式的探索。
  1、湄潭修正集体所有制的试验
  作者两次走进湄潭，实地考察了试验的过程和作法，包括界定土地产权，新增人口不再重新分地，推动非耕地资源开发以扩大无地人口就业门路，创办土地银行，以土地使用权抵押为担保，发放土地改良和荒山开发贷款，实行“稳征、减购、压销、保调”的粮食购销体制等。特别是25年后对湄潭500农户的调查分析，具体考察了试验对土地占有、使用和流转的影响，对农村经济结构变化的推动和对增加农民收入的贡献，证明“增人不增地，减人不减地”的制度试验是成功的。它带来的风险很大程度上通过农户内部代际传递、非耕地开发和工业化、城市化的作用所消化，表明通过坚定不移地稳定农民土地关系，加上结构转变的推动，配合对无地人口的社会保障，中国农村的土地制度可以超出不断按成员权调整和分配土地的集体所有制困境。这一结论是思想理论上的一大发现和超越，对中国农地制度的变迁是革命性的。
  更为重要的是，作者根据亲身体验，进一步提炼出湄潭试验的理论意义：“土地制度改革并不是写个单独的土地法令条文就可以实现的，它除了必须有系统的设计以外，还必须同历史对话，同传统对话，同农民对话，并尽可能兼顾与相关经济制度同时变革的协同性安排。制度要成为人们经济行为的规范，必须以多数当事人在事实上能够接受为前提，否则，再好的制度设计也会因为高昂得无法支付的运转费用而永远束之高阁”（第36页）。这才是制度变迁的至理名言。
  2、农户合作经营的不同模式
  自家庭联产承包责任制确立，随着工业化和城市化发展带来的人口大规模流动，农业的经营方式发生了很大变化。广大农民、农村社区和基层政府广泛进行了探索和创造，作者通过在上海、成都、湖南、黑龙江等地的调查，为我们讲述了创办家庭农场、土地股份合作社和农民专业合作社的动人故事。
  从2007年下半年开始，上海松江区探索发展适度规模的粮食家庭农场。到2012年，农场个数1173户，经营面积13.38万亩，占该区粮田面积77.4%，户均105亩。《调查》抽样选取100个家庭农场的数据进行分析，2011年，户均收入10.1万元，高于非农收入；农场主以本村有务农经验的高龄劳动者为主，50岁以上占61%，有知识、有文化、年轻化的经营者开始出现；政府组建农机专业合作社，为家庭农场提供全程机械化作业服务；农场以经营收入为主，占78.6%，也依赖财政补贴，占21.4%。据此，《调查》分析了推行家庭农场的条件和松江探索的意义，提出和论证了“家庭农场是推进农业现代化的最有效的形式之一”，批评了很多人认为“家庭经营”只是解决温饱的权宜之计，是过时的、阻碍农业现代化的“罪魁祸首”，必须坚决废除的错误观点。明确指出，“适度规模家庭农场是我国结构变革环境下发展现代农业，提高农业三率（土地生产率、劳动生产率、资源利用率）的最有效的形式，也是保持农业可持续发展最有效的经营组织”（第75页）。这一评论有理有据，铿锵有力，为家庭经营和家庭农场正了名，申了理，既符合实际，又指明了方向。
  随着非农就业的发展和农业投入的变化，为推动农业的规模经营和现代化发展，《调查》对成都的土地股份合作社以及湖南和黑龙江的农民专业合作社进行了深入的考察，揭示了各自的做法和特点。成都土地股份合作社的经营管理方式是，决策单位是由股东选举的理事会和监事会；农户没有经营决策权，但享有利润分红权；经营管理由选聘的农业职业经理人承担，负责全程代耕代管，负责采购、生产、管理、经营全过程；建立以“农业服务超市”为载体的专业化服务体系。湖南农民专业合作社的共同特点是，以自愿为基础，以互利为纽带；合作社在农资进价和农产品销售上的规模优势，增强了农民在市场中的谈判能力；既以规模经营为前提，又实现了分户基础上“统”的功能；由于规模效益显现，提高了农业经营主体的投资积极性，推动了农业新技术推广使用。黑龙江绥化通过组建农民专业合作社，从小规模传统农业向适度规模经营的现代化农业转型，农业投入产出绩效明显，粮食产量和种粮净收益增加，劳动生产率和土地生产率提高，各项投入对产出的贡献明显增加。《调查》的描述和分析表明，在探索规模经营和农业现代化的道路上，各地基层政府和广大农户八仙过海，各显神通，做出了伟大创造和不朽业绩。
  据此，《调查》高度评价了农民创办的各种合作社“是经济发展到一定阶段后农村发展的内在要求，是完善我国农村基本经济制度和经营方式创新的重要制度安排，是发展现代农业促进农业现代化的重要载体，是提高农户市场谈判能的力和组织化程度的重要依托，是解决未来谁来种地的一把钥匙”（第110页）。这一评论坚定了发展农民合作经济的信心和决心，同时也提出了改进和提高的建议，如成都土地股份合作社职业经理人的激励制度以及资格认定和培训问题。湖南农民合作如何从重农资购进和农产品销售上的谈判优势转向重视合作社的管理和制度规范。黑龙江的规模经营应以提高农业生产率为目标，而不是简单扩大规模，要注意各生产要素的匹配，要与劳动力转移的速度和趋势相适应。这对于农村新型合作经济的巩固和发展具有重要的指导意义。
  基于调研，作者在《土地制度》一书中突出了三个方面内容：一是土地权利，书中每一章节的内容都是通过实地调查从底层视角看土地权利。作者指出，集体土地所有权与国家土地所有权是平等的，必须完善土地产权，并且任何改革的红利，都不应建立在牺牲社会的弱势群体之上，任何一种经济模式的起点都应当是对于产权正义的捍卫。
  二是制度约束。随着外界环境的变化，特定土地权利的结构和内容发生变化，而既有政策、法规还没有相应改变，便形成诸多制约和冲突。在本书中，基本上每章都要分析变化了的土地权利所遭遇的政策和法律困境。每章最后的政策建议也都是围绕如何放松制度约束、破解困境来展开的。
  三是中国发展。每一章节的话题不同，提出的具体政策建议也不同，但着眼的是更高质量、更具包容性的农业经营、工业化或城市化，致力于通过制度上的调整，让发展更具有可持续性。就像龚启圣教授在推荐语中提到的，《调查》谈的不只是土地问题，也是发展问题，充满了对发展的考虑。
  二、不足与商榷：跳出书本看其局限之处
  首先，我对作者在《制度》一书中97页提到的一个观点：“法人不得进入农业大面积租地经营农地”，表示质疑，现如今，涉农企业进入农村包地经营已是不争的事实，且相当普遍。乡村要发展，城乡壁垒应当打破，要让要素在城乡间自由流动，况且在《调查》书中也持这种观点，但上述主张表明，作者的逻辑没有贯彻到底。那么作者为什么会提出这样的主张呢？作者持此立场的原因是，由于土地市场不完善，农民的谈判能力低，涉农企业进入农村，有的凭借实力欺压和盘剥农民，对这样的企业政府应当监管，社会应当批评，但不能因噎废食，禁止进入。其次，这两本书是2018年出版的，但作者的调研时间集中在2013年以前，所以采用的数据比较过时，大部分数据是截至到2010年前后的，最近的也是截至到2013年，很难同日而语。最后，在《制度》一书中，文风比较枯燥。同样是研究土地政策，我上学期读过周其仁、华生教授关于土地政策的书，文风通俗易懂， 且本书中的一些信息与观点也基本在前几位学者的书中见过，像周其仁一样提倡给农民更多的土地权，像华生一样提倡土地涨价要归公，所以作为两本比较年份新的书，没有太多令人眼前一亮的观点。
  三、方法与坚持：守住书中具有参考价值的研究方法
  刘守英从事研究工作30多年，专业方向和研究对象一直未变，不论政治风向如何变化，也不管学界热点如何转换，他都紧紧抓住土地问题和农业问题，正所谓“咬定青山不老松，我自巍然不动”！本书对现实进行了深入细致的调研，突出实践出真知，以真实的世界发生的问题和现象为导引，力图通过深入实践来理解和解决中国经济发展中的重点难点问题，强调一手调查的研究风格。
  将田野调查和案例研究的方法运用于土地制度分析中。田野调查可以掌握一手资料，案例分析则能深入揭示社会转型期土地制度在基层社会具体运作和变迁的逻辑。作者践行了“不调查研究就没有发言权”和“走进真实世界”的研究理念，忠实地观察、记录、分析和还原了中国土地制度的复杂现实。