孙彩红｜党领导下的政府治理创新：价值理念与逻辑进路

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孙彩红（中国社会科学院政治学研究所研究员）

  党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》全面总结了中国共产党百年奋斗的历史经验。在这个相互联系、逻辑统一的经验体系中，前两条“坚持党的领导”“坚持人民至上”是最根本的经验，第三条“坚持理论创新”、第七条“坚持开拓创新”揭示了我们党永葆青春活力的密码。
  01、政府治理创新坚持人民至上的核心价值理念
  政府治理体系作为国家治理体系的重要部分，坚持人民至上、以人民为中心，才能保证政府按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众，对经济社会发展发挥出应有作用。
  首先，人民政府始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务。1945年，毛泽东同志在《论联合政府》报告中强调了共产党人区别于其他政党的显著标志：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性；这些就是我们的出发点。”党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”，这也是政府治理创新坚持的价值与目标追求。政府坚持以人为本，尊重人民主体地位，把人民利益作为一切工作出发点和落脚点，不断满足人民多方面需求和促进人的全面发展。
  其次，衡量政府工作得失的标准是人民是否满意。邓小平同志早就提出，把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量一切工作的根本标准，这也是评判政府治理改革与创新成效的标准。习近平总书记指出：“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”我国各级政府一直注重抓住人民群众最现实、最关心、最直接的问题，使各项决策和工作真正体现群众愿望、符合群众利益。
  再次，坚持以人民为中心推进政府治理改革。人民群众还是推动政府治理改革的动力。习近平总书记强调：“必须坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革。没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功。”“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合社会公平正义的问题，哪里就需要改革。”政府治理改革重大措施都坚持问题导向和目标导向，政府治理创新一切为了人民、依靠人民，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。
  02、政府治理理论创新和突破
  创新是一个国家、一个民族发展进步的不竭动力。我们党始终坚持一切从实际出发，实事求是，坚持实践是检验真理的唯一标准，勇于结合新的实践不断推进理论创新、善于用新理论指导新的实践，不断推进党和国家事业向前进。政府治理与行政改革不断推进，并取得重大成就，与党领导下的政府治理理论创新密不可分。
  第一，政府与市场关系理论创新指引着中国政府改革全面深化。中国共产党关于政府与市场关系的理论创新贯穿于行政体制改革和政府治理创新全过程。改革开放之后，行政体制改革和转变政府职能就以政企分开、理顺政府与企业关系为重点，将经营管理权下放到企业。党的十四大提出“建立社会主义市场经济体制”，十四届三中全会提出“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。党的十六届三中全会提出“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”。中国特色社会主义进入新时代，党的十八届三中全会提出，“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是党关于政府与市场关系理论的重大创新，不仅对市场定位进一步突破，而且把政府职能从宏观调控概括为“更好发挥政府作用”，对政府和市场两种力量、两种主体功能同等重视。我们党关于政府和市场关系的理论创新，超越了西方市场自由主义和政府干预理论二元对立，体现了哲学思想方法的两点论和重点论的辩证统一，这明确了政府角色定位，成为新时代完善政府治理的根本遵循。
  第二，大政府、小政府等相关概念上的理论突破。大政府、小政府等概念以及“小政府、大社会”模式，都缘自西方话语体系，用这些概念界定中国政府治理改革创新具有局限性。我国行政体制改革的目标不是规模上的大政府或小政府，而是要实现治理有效，创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。政府规模和职能要以一个国家的经济社会发展阶段和社会主要矛盾为基础。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。政府改革也是以社会主要矛盾为现实依据和基点，加快政府职能转变和体制改革，实现有效的政府治理。习近平总书记提出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”在这些创新理论指导下，我们突破西方国家所谓大政府小政府的局限性，着重实现新形势下党和国家机构的统筹性、协同性改革。
  第三，建设服务型政府的理论创新。中国共产党将“全心全意为人民服务”作为党的根本宗旨，这也是我们党突破西方“新公共服务”概念进行理论创新的价值根基。在推进政府职能转变实践基础上，党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。党的十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。党的十九大报告再次强调“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。从提出服务型政府目标到不断发展，指引着政府机构和行政体制改革不断深化，“放管服”改革纵深推进，逐步实现基本公共服务均等化，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力，使得人民群众有更加充实的获得感、幸福感和安全感。
  03、政府治理的多层面体系化制度创新
  我国在政府改革和治理创新过程中，有一系列集成化、多层面制度创新，主要包括以下几个方面。
  政府科学化民主化法治化决策制度创新。政府治理过程也是制定政策和执行政策过程，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，不断完善充分反映人民群众利益诉求的行政决策制度。全面深化改革中要统筹各种复杂利益关系，弄清楚群众根本利益在哪里，群众现实期待和需求是什么，群众对政府改革是否满意，这些都要求政府广泛听取群众意见建议，为实现社会公平正义提供更为全面、科学的依据。党的十八届三中全会中提出“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”的指导性要求，十八届四中全会把“合法性审查”确定为重大行政决策法定程序之一。未经合法性审查或经审查不合法的重大决策，不得提交讨论，这是政府决策制度的重要创新发展。
  法治政府建设和依法行政制度不断健全。推进依法治国、建设社会主义法治国家的重要内容是推进依法行政，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口加快建设法治政府。建构依法行政的政府治理体系，是坚持依法治国基本方略的必然要求。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，突出了依法行政和法治政府建设在整个系统中作为重点任务和主体工程的关键地位，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。行政执法是依法行政和建设法治政府关键环节，严格规范公正文明执法的制度在不断健全。
  政府权力监督及责任追究制度创新。优化政府组织结构，推进政府的机构、职能、权限、程序、责任法定化，行政机关不得法外设定权力，确保权责一致。创新政府权力监督与制约制度，切实加强对行政机关运用权力的监督制约，防止权力滥用。各地实行权力清单制度，是政府限权、放权、权力监督的重要举措。依法把权力关进制度笼子，构建规范高效的制约监督体系。在权力监督方面，以党内监督为主导，推动和加强人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督，不断创新各种监督制度，形成多元主体监督有机结合、相互协调的监督制度体系。政府责追究制度不断健全，包括决策责任制度、执法责任制度、损害赔偿制度，与权力监督制度形成配套制度体系。
  04、政府治理方式和机制创新
  政府治理方式创新也直接影响到政府治理能力和治理效果，尤其重要的是法治方式、民主参与方式、多元协同治理方式以及相应治理机制的创新。
  一是坚持运用法治思维和法治方式进行治理。任何国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权力、履行职责，政府作为行政机关也不例外。习近平总书记强调：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”法治思维具体表现在政府工作人员和领导干部要明确法治要求和目的，法治的第一位要求是守法律、重程序，保护人民群众合法权益。以法治思维和法治方式推进全面深化改革，既要重视通过制定新法律法规来固定改革已经取得的成果，又重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为改革扫除障碍。
  二是民主行政和公民参与方式创新。民主行政原则，即公民基本权利得到有效维护、并能够参与政府管理。坚持民主原则必然不可忽视公民的政治参与，激发人民首创精神，增强改革的最深厚动力。政府不但尊重社会公众在公共行政中的参与权利，而且努力为其参与公共行政活动提供充分而有效的渠道。衡量政府部门是否负责的一个重要标准是看该部门的治理与改革在多大程度上获得了人民群众的肯定和认同，由此，政府及其行政人员必须更多地考虑、汇集更广泛民意，通过民主参与及时听取和总结群众意见和经验，提高政府决策的科学性。近年来，政府更加注重运用互联网、大数据等先进手段以及其他信息技术发展的便利条件，包括政府网站、电子化技术、政务微博、APP等，来促进政府行政透明度和信息公开，增强公众实际参与的广度和深度。
  三是社会治理方式与机制创新。政府加强社会治理职能履行，实现社会治理主体多元化以及自治法治德治相融合的机制与方式创新。政府履行社会治安综合治理职能时，创新治理方式，注重处理好维稳和维权的关系，特别是妥善处理社会矛盾，完善多元主体参与的社会治理机制。改进和创新治理方式，坚持党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，特别是注重发挥社会力量在管理社会事务中的作用，在处理好政府与社会关系上形成新的制度规范。
  05、向基层放权赋能亟需厘清几个关键问题
  1.向基层放权要坚持辩证法和分类方法论
  向基层放权需要坚持辩证法和分类方法论，这是要重点解决的问题。向基层放权赋能不是一味地“放”，而是必须分清主要矛盾和矛盾的主要方面，充分考虑县级与乡镇权力的结构性配置，“放”的有针对性、真管用。向基层放权的“一刀切”实际上是懒政的表现，是地方治理能力不足、不想担责、治理缺乏精准化的表现。向基层放权的分类方法论包括三方面内容：
  首先是法律地位上的区分，乡镇和街道的法律地位有区别。这意味着上级给基层放权后，接权的对象和主体有较大差别。按照我国政府行政层级的设置与划分，除了中央政府、省自治区直辖市的省级地方政府，下一层级的区县政府以及乡镇政府，就是我国基层政府的范围。就基层政权而言，按规定是指设在最低一级行政区域的国家机关。此外，还要区分乡镇和街道，乡、镇在宪法中是独立的一级行政区划和政府，而街道则是县级（包括县级市、区）政府的派出机构，不是完整的一级政权。同时，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第53条和第68条分别规定，“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构”，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。可见，乡镇和街道同为基层政府，在法律地位上不同，会影响到省级和县级政府放权的权力事项内容和方式，因此对乡镇和街道进行区分、分类放权有其现实必要性。
  其次，经济状况定位上，乡镇和街道在县市级辖区范围内的功能定位有区别。例如，不同乡镇、街道在产业结构、经济发展等方面存在差异，是以农业为主还是工业为主、属于发达地区还是欠发达地区，这些问题省级和县级在放权时必须有针对性的权衡，制定一套分类标准。这个分类最直接影响到财权分配和上级对基层的财政自主权下放问题。需要综合分析不同乡镇的经济社会和产业状况、税源基础和财政收入、人口规模、区域特点等各种资源条件，进行分类和差别化放权，充分调动基层政府的主动性和积极性。
  最后，权力功能定位上，不同类型的权力和不同领域的职能，是向基层放权时应坚持的又一分类依据。不同的权力事项和功能不一样，下放权力及其接受主体也有区别。对于行政服务类事项，这类事权的下放不会额外增加基层工作负担，而且方便群众办事，符合基层治理需求。而行政执法类事项主要与政府监管职能和行政处罚相关联，执行权力事项必须依据相关法律规范，同时乡镇和街道未必有完备的承接条件，如果基层行使这些权力所需资源不完备，就会出现执法受阻的情况，影响基层治理实效。因此，这也要求省县对下放的权力进行分类，做到条件匹配和精准化。
  2.放权内容上抓住财权、人事权和政府职能侧重点
  行政管理权力的关键是财权、人权和事权。赋予基层更多权力和增强基层治理能力，中央已有多项政策部署，《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求，“增强乡镇（街道）行政执行能力”，“依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权”。这些原则性规定的具体落地会涉及到一些关键权力的分配与下放。
  依法统筹和分类增强基层的财政自主权。财权和财力是每级政府履行职能的重要基础，乡镇和街道的财权是国家财政体系“最后一公里”。如何给基层政府财政赋予自主权，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》规定，“完善乡镇财政管理体制。合理划分县乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度。结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支等因素，实行差别化的乡镇财政管理体制。”结合近年来给基层放权实践和构建简约高效基层行政管理体制的目标，需系统重构乡镇财政管理体系，全面强化和规范乡镇财政管理，建立健全现代财政制度。在财权下放层面，要健全和完善乡镇（街道）履行职能的财力保障机制，县级或区级政府要扩大给乡镇、街道的自主预算经费的比例，增强基层的财政自主权，可以统筹安排使用更大范围的财政资金。进一步解决乡镇和县级政府之间财政分成没有明确法律和制度层面保障的问题。对财权分配中“乡财乡管”“县保基本”“乡财县管”的财政管理方式如何选择，需要省级依法统筹，要形成可操作化的标准和依据，实行分类放权。
  适度增强基层政府的人事统筹权。人事权力不足是导致基层政府人少事多的一个重要影响因素，也是基层政府特别期待解决的问题。按照属地管理原则，对于乡镇辖区范围内的行政人员管理、考核、调配，乡镇政府应有一定考核权、建议权和一定范围内的统筹权，包括对部门事项和人员的统筹协同和指挥调度权力。一些地方开始进行人事权领域向基层赋权的探索：成都市天府新区对乡镇和街道放权赋能的改革，实行一支队伍统管，赋权乡镇街道统筹下沉的公安、执法、城管、社区等不同的管理队伍，把这支队伍的考核权、调度权、使用权下放到镇街，进一步增强了基层治理能力；江西省一些地方也向基层下放了一定范围的人事考核权，实施乡镇干部绩效考核改革，考评组成员扩大至全乡行政村的两委干部，乡镇自主权更大了，可根据本地实际对考核方案进行调整；还有的地方增强乡镇统筹协调能力和乡镇党委对调整乡镇领导班子的建议权。基层政府有更大程度和领域的人事权力，是统筹调配人力资源、提升治理效能的关键配套条件。
  结合政府职能侧重点下放决策权和执法权。对地方政府职能，党的十八届三中全会《决定》明确规定，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”按照这些职能类型，明确基层政府职能侧重点，做到精准化权力下放。对基本公共服务职能，乡镇（街道）政府基本是执行和落实好上级财政拨付，确保相应公共服务供给到位。这一领域向基层放权，就应该增加基层在公共服务供给决策上的权力或者公共服务决策参与权、建议权和需求表达权，这也是为了实现基本公共服务供给与百姓需求精准对接的目的。对社会管理职能，基层政府重点是维护社会秩序，解决社会纠纷。这个领域已有比较完善的运行机制，有自治委员会、各类矛盾调解委员会，充分发挥自治、法治和德治相结合的机制功能。对市场监管和环境保护职能，基层政府重点是进行监管，对违法违规损害群众利益、市场秩序、公共安全、生态环境等行为的监管，主要涉及行政执法权和处罚权，这一部分是向基层放权的重要内容，也是问题较多的领域。因为执法权和处罚权有相关法律法规规定，涉及不同层级之间权限划分，以及行政授权与被授权、放权与接权等不同主体之间的权责划分，要严格依法推进放权的改革实践。
  按照综合统筹视角和治理的协同性、系统性要求，乡镇和街道还应该有对全县（县级市、区）范围内重大事项的建议权和决策参与权，这对地方更好执行中央决策部署、加强精准化的政策落地，具有重要参考价值。
  3.要厘清放权之后监督考核的必要“形式”与“形式主义”
  放权意味着给乡镇街道下放更多事权，还有一定范围内统筹管理权、监管与处罚权。本质上讲，行使这些权力就要履行好这些权力所赋予的、配套的、相应的职责，从所需时间、精力、资源上，并不一定是给基层“减负”。上级放权后也不是放任自流，还须有配套的依法监督权，确保这些权力在基层依法依规行使，有对应的考核确保公共治理效能。
  因此上级政府要特别处理好对基层放权的结果管理与过程管理的平衡关系。虽然一直被诟病的“管理留痕”被基层认为是很大负担，是要“减负”的，但必要的留痕是不能少的。这就类似于“形式主义”与“形式”之间的关系，我们反对和批判的是“形式主义”，而不是完全否定“形式”；必要的为内容服务的“形式”是必不可少的。内容和形式是哲学上辩证法的一对范畴，任何事物都是内容和形式的辩证统一，没有无形式的内容，也没有无内容的形式。由此，对基层放权赋能之后的监督考核有现实必要，关键是要规范上级对基层考核评估的内容、形式和途径。同时，还要切实阻断省级、县级政府部门以放权的名义向乡镇街道转嫁工作任务和责任，实质上是限制上级政府对乡镇、街道下派法律法规之外的职责和事项。
  总之，按照全面依法治国和建设法治政府的目标，向基层放权赋能要逐步走上法治轨道。以宪法和法律法规为依据，配置给乡镇和街道行政权力与责任，同时给予相应范围统筹人员配备自主权、辖区发展决策的参与权和建议权。县级向基层下放权力，不能只来自于上级行政文件，还要有来自基层政府自下而上的诉求表达，这些诉求应被考虑和吸纳到放权的决策之中。通过进一步优化基层政府权责配置，提升基层治理效能，推进国家治理现代化。