农产品“保险＋期货”试点的成效、问题和建议

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龙文军（中国农业农村部农村经济研究中心）李至臻（中国农业大学经济管理学院）

   为了尽可能减少自然风险和市场风险带来的市场波动，提高农业生产者的积极性和消费者的稳定预期，国家出台了一系列支持政策，其中重要的政策就是加大对农业保险的支持力度。近年来，中央财政大力支持各地增加农业保险的品种，提高保险保障标准，扩大保险的覆盖面，即“增品、提标、扩面”，这也是当前农业保险创新发展的主题词。各地、各部门都在积极响应并支持农业保险创新发展，推进农业供给侧结构性改革，“保险＋期货”在这样的背景下应运而生。“保险＋期货”从2015年开始试点，已经在各地引起了强烈反响，积累大量经验，但在试点中也发现了一些突出问题，“保险＋期货”还需进一步优化实现路径。
  “保险＋期货”的政策脉络
   为了健全国家农业支持保护体系，保障玉米等粮食的稳定生产，国家从2008年起实施了玉米的临时收储政策。在这一政策的支持下，玉米收储价格逐年上涨，带动了农民收入快速增长，农民的种粮积极性得到进一步提高，为国家粮食总产的增长做出巨大贡献。到2014年，玉米的市场价格已经明显低于临储价格，与此同时，临储玉米的收购数量仍然在大幅增长，国家玉米的储备量不断增长，库存压力持续增强。据有关机构测算，2014年粮食储备的收购费用、仓储费用、利息费用累计达到1500亿元以上，临储政策弊端日益显现。鉴于此，2015年国家决定逐步取消收储政策。
   为了保障农民稳定的收入水平，理顺市场购销各个环节，减轻国家负担，符合世贸组织的规则，2014年，国务院下发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号），提出了十条具体意见，鼓励农业保险经营机构“开展农产品目标价格保险试点，探索天气指数保险等新兴产品和服务，丰富农业保险风险管理工具”。在这十条意见的指导下，保险公司创新产品的积极性高涨。
   2015年中央一号文件指出，要总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到农户。为积极开展农产品价格保险试点，农业保险经营机构和期货经营机构开始共同探索建立符合农业经营特征的套期保值、价格保险等市场风险管理工具，来管控农产品市场波动风险。部分农业保险经营机构开始利用期货的发现价格功能来推进农产品价格保险或收入保险业务。安华农业保险公司吉林省分公司就在吉林省敦化市开展了大豆收入保险的实践，其中大豆的价格就是采用的期货价格。
   2016年中央一号文件指出，探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制，稳步扩大“保险+期货”试点。2016年，《国民经济和社会发展第十三个五年（2016－2020年）规划纲要》指出，要完善农业保险制度，稳步扩大“保险+期货”试点，扩大保险覆盖面，提高保障水平。在这些政策文件的指导下，农业“保险＋期货”的试点工作得以逐渐铺开。证监会、原农业部、原保监会等部门对这项试点工作给予了高度的重视，积极贯彻文件精神，大连商品交易所、郑州商品交易所、上海期货交易所也列支专项资金给予支持，参与这项试点工作的保险公司、期货经纪公司越来越多。2016年，原农业部在金融支农服务创新试点资金中专门安排2190万元，用于支持在辽宁、吉林、黑龙江、广西分别开展玉米、大豆、糖料蔗的“保险+期货”试点。
   2017年中央一号文件强调，深入推进农产品期货、期权市场建设,积极引导涉农企业利用期货、期权管理市场风险,稳步扩大“保险+期货”试点。期货经纪公司和农业保险经营机构在部分贫困地区开展“保险＋期货”试点，为贫困地区脱贫攻坚作出了重要贡献。例如，广西部分贫困县引进“保险＋期货”模式以后，为蔗农和制糖企业都提供了稳定的种植和加工预期，实现了贫困户的稳定增收。
   2018年中央一号文件要求深入推进农产品期货期权市场建设，稳步扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点。部分试点已经与推进乡村振兴战略有机结合起来，得到地方政府的认可和支持。
   2019年的中央一号文件强调，按照“扩面、增品、提标”的要求，完善农业保险政策。扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点。中央一号文件下发以后，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合下发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，强调稳步扩大“保险+期货”试点，探索“订单农业+保险+期货（权）”试点，探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货（权）和农业保险联动机制，形成金融支农综合体系。紧接着，银保监会办公厅发布了《关于做好2019年银行业保险业服务乡村振兴和助力脱贫攻坚工作的通知》（银保监办发〔2019〕38号），要扩大保险产品试点范围。深入开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点，稳步开展生猪和蔬菜价格保险试点。
   迄今为止，白糖、橡胶、大豆、玉米、棉花、小麦、鸡蛋、苹果、天然橡胶等多个农产品已试点开展农产品期货价格保险。对于期货行业来说，“保险＋期货”体现了期货服务实体经济的重要意义，是一次跨界与保险行业和农业部门的深度合作；对保险行业来说，“保险＋期货”大大增强了保险机构的赔付能力，扩大承保责任。这项结合既为期货和保险业务的拓展开辟了道路，也为农业保险业务创新提供了新路径。
实施效果
   “保险+期货”实质上就是“价格保险+场外期权+场内期货”，其具体操作过程是：保险公司根据期货市场上农产品期货价格，开发出农产品价格保险产品；农民或农业龙头企业、农民专业合作社等从保险公司购买价格保险，这种保险与之前投保的自然风险保险产品并不矛盾。保险公司通过期货经纪公司购买场外看跌期权产品（由于期货市场尚没有场内期权上市，因此只能使用场外期权替代），这在一定程度上相当于保险公司购买了再保险，以此来应对由于农产品价格可能下降带来的风险；期货经纪公司在期货交易所进行相应的复制看跌期权操作，实现农产品市场风险的转移和对冲，最终形成风险分散、各方受益的闭环。经过近四年的试点，已经取得了一些成效。
（一）保障农民和相关投保主体收益
   开展“保险+期货”试点，就是为农户、农业龙头企业、家庭农场、农民专业合作社等提供农产品价格风险的保障服务。农民在种植农作物时，由于已经事先知道了期货市场的价格，对于自己的收益有一个稳定的预期。即使未来的市场价格出现波动，也不用担心出现大的损失。随着“保险+期货”模式试点范围逐步扩大，多地的棉农、果农以及玉米、大豆等种植户切身受益，提高了他们种植的热情。2016年，大连商品交易所在东北地区开展了3个大豆项目和9个玉米项目试点，在证监会的指导下，大商所采取以减免期货经纪公司交易手续费的形式对每个项目予以支持，由保险公司和期货经纪公司共同向大商所申报立项。当年，大豆投保面积23万亩，投保量3.45万吨，参加农户136户，合作社2家，平均目标价格3734元/吨，保费总额614.5万元，赔付总额87.61万元。玉米试点投保面积33.3万亩，投保量16.65万吨，参加农户4022户，合作社39家，平均目标价格1537元/吨，保费总额2033.46万元，赔付总额435.7万元。2017年，在天然橡胶价格持续下跌、胶农收入减少的情况下，上海期货交易所为海南橡胶种植户提供风险保障1.79亿元，当年完成赔付307万元，惠及4004户胶农。
（二）减轻各级财政补贴的负担
   通过期货衍生品对价格下跌风险进行分散，本身不会对现货市场价格产生影响，因此，财政对衍生品的相关支出给予一定的补贴符合国际惯例。与临储政策相比，“保险＋期货”补贴具有较大的成本优势。据测算，临储玉米的成本每吨超过320元（其中：收购费用50元，两年保管费用补贴172元，资金利息100元），如果以保费补贴的形式给予支持，按政府补贴90%的比例计算也只要110元/吨。与目标价格补贴政策相比，易于提前确定补贴规模。由于目标价格补贴需要的财政补贴的资金数额难以预判，年际间补贴波动较大，而价格保险补贴可以根据投保量、补贴比例及早确定，利于统筹安排财政资金。目前，中央财政并无直接的资金支持，仅有期货交易所以减免手续费的形式和一些地方财政资金的支持。2017年，大商所有32个项目获批立项，支持资金近7000万元。郑商所支持建设24个试点项目，支持资金约2000万元。2019年初，中信建投期货联合人保财险重庆分公司在重庆市长寿区开展了鸡蛋“保险+期货”试点，为该区的6000吨鸡蛋提供价格险保障。参保的养殖户有37户，保费合计129万元，其中地方财政和中信建投期货补贴70%的保费，共90.6万元，养殖户自筹余下的30%，共38.4万元。
（三）巩固贫困地区脱贫攻坚成效
   “保险+期货”发挥了期货市场价格发现的功能，以“保险+期货”的综合形式对农产品的价格进行保价，不论是丰收还是歉收，都对农民收入起到了保障作用。截至2018年上半年，已有72家期货经营机构结对帮扶贫困地区，签订了103份结对帮扶协议，探索创新“保险+期货”等模式。在广西、甘肃、陕西、云南等贫困县，“保险+期货”试点选择的品种都是当地种植面积大、种植农户多、攸关农民利益的农产品，由于农户在开始种植农产品的时候就已经明确保险所保障的价格水平，可以预见最终的种植收益，大大消除了其在希望丰收的同时又害怕由于供给过剩而导致售价受到冲击的矛盾心理，种植积极性得到了有效保护，对贫困地区的脱贫攻坚起到了十分重要的作用。云南普洱市西盟佤族自治县大部分农民以橡胶种植为主要经济来源，也是当地脱贫的希望所在。该县2018年开办的天然橡胶“保险+期货”精准扶贫试点项目首批赔付1125万余元，惠及西盟县和临沧市6022户胶农。2019年初，人保财险河北张家口市分公司为阳原县的玉米种植户的“保险+期货”项目支付赔款96.65万元。这源于2018年人保财险张家口市分公司联合中投天琪期货公司结合阳原县实际制定了“农民收入保障计划”，累计覆盖近1.4万户建档立卡贫困户，总承保面积超4万亩。
（四）提高保险公司的赔偿能力
   “保险+期货”让原本都要“出海”的再保险需求可以通过国内期货市场满足，期货市场扮演了农业保险“再保险”的角色，把原本付给国外再保险公司的资金用来促进我国期货、期权市场的发展。与传统农业保险相比，“保险+期货”的模式将风险更多转移到了期货市场，降低了保险公司的风险，也有助于降低保险费率，降低农户的保险成本。例如，在重庆长寿区的鸡蛋价格保险中，为提高赔付效果，人保财险拟采取逐月赔付的形式，规避不同月份的下跌风险，最大程度地保障养殖户利益，为真正实现金融服务实体、金融服务“三农”的目标打下了坚实基础。
（五）相关支持政策不断完善
   通过试点，“保险＋期货”的业务流程基本走通。与此同时，各部门也出台了相关支持政策。2016年9月，证监会专门出台了《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，支持符合条件的贫困地区优先开展“保险+期货”试点，提高涉农企业、农民专业合作社等新型农业经营主体化解市场风险的能力，对期货经营机构开展“保险+期货”试点项目适当减免手续费。2017年，原保监会出台了《关于保险业支持实体经济发展的指导意见》，提出开展农产品价格指数保险试点，探索建立农产品收入保险制度，稳步扩大“保险+期货”试点，利用保险业务协同优势，运用农产品期货、期权等工具对冲有关风险。原保监会对所有开展“保险＋期货”的保险公司都进行了备案登记，保险公司开展“保险+期货”业务的积极性高涨。证监会和大连商品交易所、郑州商品交易所、上海期货交易所以及期货公司都对这项业务流程进行了梳理和总结。期货经纪公司表示其完全有能力以预期内的成本对冲风险，项目具备可持续发展的条件。全国农村改革试验区和其他试点试验地区都对项目进行了深入总结，并提出了进一步发展的政策需求。实践表明，“保险+期货”模式基本可以运行。
  存在的问题
（一）可能发生期现背离较极端的情况
   在期货市场上，可能出现期货价格未能逐渐回归现货价格的现象。由于我国期货市场的发展水平不高，许多新研发出来并大面积投放上市的产品并不能充分保证其价格的合理性，因而影响期货市场价格发现与套期保值功能的发挥。有时可能是一直高于现货价格，投保人既无法获得保险理赔，现货销售还可能蒙受损失，由此造成“两头吃亏”的现象会严重影响他们继续参与“保险+期货”的积极性。而且，目前的承保对象主要是商业化程度较高的生产大户和龙头企业、专业合作社，未将数量较多且受风险冲击更大的传统家庭农户包含在内。对这些新型经营主体来说，一旦投保后还遭受损失，将影响他们对“保险＋期货”的认识。
（二）保险公司和期货公司责任划分不对等
   期货一直是一种重要的对冲风险的工具。由于期货的套期保值功能，人们可以在期货市场上买进或卖出合约，提前锁定商品价格，以此来规避未来的市场风险。保险也是一种风险管理的工具，以“人人为我，我为人人”的理念，利用时间和空间来分散农业生产和市场风险，对受灾的投保人给予赔偿。农产品“保险+期货”模式需要期货公司和保险公司共同开发新型产品和交易方式，以满足农业生产和销售环节日益增长的风险保障需求。保险公司在“保险+期货”参与方中只是赚取通道费用，承担风险责任较少，甚至制定较低的目标价格来降低理赔概率，这样就能更好地保护保险公司利益。随着“保险+期货”规模的不断扩大，相应的套期保值交易也将不断扩大，期货公司不得不在期货市场进行频繁交易以对冲场外期权的市场风险，不仅对对手盘的要求越来越高，而且还会带来较高的经营成本。农产品期货市场交易具有明显的季节性特点，时间上无法持续为农户提供避险场所，如果扩大规模试点以后，期货市场的容受性将会受到一定的冲击。一旦期货公司经营不善，不仅会影响保险公司的赔付能力，而且会影响农民的种植积极性，甚至影响政府的公信力。
（三）农民的投保能力有限
   只有财政支持，才可以进一步增加农产品试点品种，扩大试点规模和范围，使更多的农户获得预期受益，也能够促进以“市场定价、价补分离”为核心的粮食收储制度改革顺利进行。目前开展“保险+期货”的补贴资金只有原农业部、大商所、郑商所、上海期货交易所以及个别地方政府支持，农户承担比例达10%-30%。该模式一旦推广开来，补贴资金需求量较大，迫切需要通过创新来解决保费来源问题。国家虽然在政策上给予大力支持，但还未纳入中央财政补贴范围，试点过程中部分地方财政补贴仍然不多，对于欠发达地区或农业大省来说，更是难以提供较高水平的财政支持，不利于试点的扩大和后续推广。
（四）保险和期货分业监管难度大
   “保险+期货”要充分发挥其风险分散功能，在实际应用中既需要保险机构针对不同地区和不同投保对象的特点制定区别费率，确保为真正有保险需求的群体提供服务，还需要期货公司在期货市场进行大量交易，这种套期保值交易需要投机交易等对手盘才能实现。表面上看，期货业务由证监会监管，农业保险业务由银保监会监管。但是一旦业务合并，保险公司和期货公司的合作就面临跨业监管的难题。一旦保险公司和期货公司在“保险+期货”模式的运行中进行监管套利，可能会存在保费和权利金的厘定上进行信息交流和资金转移，甚至还可能出现利用监管漏洞进行内幕交易等违规行为。
（五）“保险＋期货”知识宣传不够
   农业保险从2004年开始试点至今已15年，广大农民对农业保险的认识基本建立，农民对农业保险的投保、查勘定损、理赔等程序都比较清楚。虽然期货概念较早引入我国，但是广大农民对期货的认识明显不足，因而在农业保险的基础上增加一个期货的概念就更加困难了。农民已经习惯前些年国家对于玉米采取临储保护价收购的政策，即政府托底收购价，因此，2016年国家首次采用市场化定价方式，鼓励农民采用新的金融工具来保护自己收益，就显得有些困难。对农民来说，与期货有关的新名词、新概念较多，对冲风险、场外期权、亚式期权、美式期权、欧式期权等，都很难用直白的语言给农民和新型经营主体解释，而且地方政府领导、新型经营主体负责人对这些新名词也不太熟悉。这些认识上的障碍大大影响了保险公司和期货公司推进试点新模式的积极性。
  政策建议
   “保险+期货”在国家政策的支持下，充分利用市场机制，将保险、期货等金融资源有机整合，构建了全新的农业保险体制机制，管理农产品价格波动风险，为“三农”发展创造了新手段，为农业现代化发展提供了重要保障。为进一步完善“保险+期货”的路径，本文提出如下建议：
（一）加强财政支持力度
   中央财政可以列出农产品“保险+期货”模式的专项保费补贴，以激发农户投保热情，增强保险公司信心，提高期货公司的积极性，推动其增点扩面。不仅要对农民进行保费补贴降低购买成本，提高他们对这一创新模式的接受程度，更要鼓励地方财政专门列支补贴预算或采取以奖代补的方式给予支持。期货交易所已经给予的费用减免支持政策可以继续保持，切实提高保险企业和期货市场服务实体经济、服务“三农”的能力。
（二）加强模式经验总结
   在试点阶段，各相关部门一定要加强已有模式和经验的总结，不能只看到好的方面，要客观全面总结经验，真正发现问题，有针对性地提出解决方案。要充分发挥各自的专业优势，推动建立更加科学的保险目标价格定价机制，形成保险、期货、政府、农户的风险利益更加均衡的运行模式。对已经开展过“保险＋期货”业务的地区，可以继续探索，不断推出升级版本，让广大农民能实实在在看到这项业务带来的好处。还可以加强与农业信贷担保体系、银行等金融机构的合作，推动“融资+担保+保险+期货”等模式创新。
（三）加强保险期货分业监管
   从期货市场监管来看，要在借鉴国际先进经验并充分调查研究的基础上，鼓励期货市场适时推出新型农产品金融衍生品填补空白，完善已有品种的交易规则设计，为保险公司提供更加活跃的风险管理渠道，构建较为完善的“保险＋期货”产品链条。从保险市场监管看，必须未雨绸缪，引导保险企业更加慎重，合规经营。目前这项业务仍然存在较大的风险，一旦期货市场出现更大的风险，农业保险就会出现较大损失，甚至会影响已经正常开展的农业保险业务。因此，证监、银保监部门要及时出台相关政策法规和配套的监管制度，建立健全监管体系，有效防范各类风险尤其是系统性风险的发生。
（四）加强保险期货知识宣传普及
   进一步加大“保险+期货”模式的宣传教育工作，增强农民风险管理的意识以及普及金融保险知识。同时，加强对各类农业龙头企业等主体的培训，引导它们加入期货市场，扩大期货市场容量。经常性地向农民、新型经营主体宣传收入保险、美式期权(保险)、欧式期权（保险）、阶梯型期权(保险)等产品，满足不同地区农户的个性化需求。要以理赔活动为契机，加大各种保险和期货知识的宣传力度，让广大农民逐渐了解保险业务。