朱烨:农民流动与乡村治理

gecccn

朱烨(湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生)

  ——读徐勇、徐增阳《流动中的乡村治理》
  一、什么是农民流动
  传统意义上来说“农民流动”是指农村人口迁移到城市，也是指农村人口与农村的分离。因为对于已迁入城市的人来说，他们已不再具有农民的身份，已不属于农村人口，对于乡村治理也没有什么实质的意义。徐勇教授在本书中所说的农民流动并非指传统意义上的农民流动，而是从“流动”的一般意义上说，即“农民位置的移动”。所以，所谓农民流动就是“农民为寻求其他生活来源而暂时或者长时间离开原村而处于流动状态”。只有流动中的农民与乡村治理才有着密切的关联性。
  农民流动是中国社会变迁进程中的一个跨世纪的重大课题。20世纪80年代初，中国农村实行家庭联产承包责任制，这一重大改革措施在调动起农民生产积极性的同时，也使长期隐匿于集体劳动中的农业剩余劳动力日益明显。于是，随着国家对农民控制的逐渐放松，20世纪80年代中期以后，中国出现了以务工经商为特征的农民流动。到20世纪90年代初，形成为农民大规模流动的“民工潮”。这种流动的一个最突出的特点就是自发性，是农民自动的选择和自主的行为。这种流动大体上经历了以下三个阶段:
  一是1980年代中期开始的小规模、零散的农民流动。这种流动的除了极少数外出经商者以外，主要是在本地区性流动，即农民利用农闲时间外出做些零工。这种流动对于流出地既定的生产生活秩序并没有带来明显的冲击和影响。
  二是1980年代后期开始的较大规模的农民流动。这种流动在人数上有较大规模，流动的范围呈跨城乡、跨地区性，农民外出的目的性更强，时间更长。这种流动已开始冲击和影响流出地的乡村治理过程。只是这一阶段的农民流动具有间歇性特点，对多数农民而言，流动还不是一种持续不断的行为，对乡村治理的冲击和影响还不具有连续性。
  三是1990年代初中期开始的大规模、持续不断的农民流动。这种流动不仅规模更大，流动的跨城乡、跨地区性更强，而且成为一种持续不断的行为。相当多数的农民开始将流动作为一种固定的生产和生活方式，由此对乡村治理过程带来十分明显的冲击和影响。
  现阶段的农民流动大多数具有“两栖”的特征，从生产和生活活动来看，他们长时间离开乡土，对于附着于乡土的权威与规则越来越淡化，有的甚至根本就没有相关意识;从土地、户籍、生存条件等方面看，他们的根又在本乡本土，并没有融入城市和工业文明社会，从而建立起一整套的行为规范。为此，他们的意识经常处于矛盾状态，他们的行为也往往处于失范状态，以至出现规则“真空”。即与原有的乡村社会规则发生激烈的冲突，从而造成秩序的震荡。
  二、农民流动对乡村治理的影响
  （一）农民流动造成农村资源浪费和社会成本加大
  毫无疑问，农村的土地和劳动力是农村的根本资源，农村的人口流动在很大程度上虽然缓解了我国人地资源冲突的矛盾，“在农村经济发展中，土地、资本、人力资源是基本要素，并构成乡村治理的主要资源。而农民流动不仅促使劳动力要素的流动、缓解人地矛盾，而且促进生产要素的重新配置，使乡村治理始终处于全新的变动格局之中。”但它仍然是盲目和无序的，并且严重造成了农村资源的浪费。首先，由于农民受地缘、血缘和业缘的影响，他们离开了“生于斯，长于斯”的家乡，也可称为背井离乡吧。在这些人当中，有的人是漫无目的随遇而安类型的，特别是在城市里本身就业压力就极大的情况下，能立刻找到工作的农民并不多，他们需要时间与这个城市磨合，在这个过程中就造成了严重的农村资源浪费。其次，还有一部分人是具有一定理论知识，有理想、有专长的青年农民，这些人目的性极强，不过他们内心也充满了矛盾，既不愿放弃本土的耕地，又想尽快在城里一展拳脚。所以他们在选择农作物时，多半选择无需大量投入劳动力的农作物，把大量的时间用在出外打工上，可以说这是一种“隐性弃耕现象”，这种现象使农村的耕地资源遭到浪费。
  （二）农民流动造成了农村发展的“空心化”
  随着农村人口大量流入城市，农村发展迫切需要的资金、技术、知识和人才也大量向城市集中，以致造成农村发展的“空心化”。从总体上看，农民流动有利于农村经济的发展，特别是农村经济的产业结构转型。但是，在有些地方，农民流动不仅未能促进农村经济发展，反而进一步造成农业的萎缩，甚至农村的衰败，农村治理资源更为匾乏，治理性难度加大。所以，不能对农民流动持一种盲目乐观的态度，虽然确实存在着这样的村庄。在许多乡村，依靠农村人口外出务工经商返乡并重建乡村的愿望却难以实现。相反的是乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中，以致造成乡村发展的“空心化”。农村人口流动有可能为乡村发展带来紧缺的资金、技术、人才和需求，从而重建乡村，实现乡村的文明转型，但也有可能使乡村发展的紧缺资源进一步流失，从而陷入有流动无发展的“空心化”困境。所谓乡村发展的“空心化”是指，“支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匾乏，从而陷入乡村发展的困境”。支撑乡村可持续发展的和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求不仅没有向乡村流回，反而持续不断地流向城市。这种情况对农村的发展是很不利的。乡村发展“空心化”的后果不仅使农村经济得不到发展，而且会增加治理的成本和难度。
  （三）农民流动导致村治权力的运作困难
  在传统社会，乡村权力体系是封闭的。家族权力是自然沿袭的，它的传承不是取决于自身的努力，而是先天性因素决定的。在建国后的相当一段时间里，村治权力也是封闭的。普通村民根本无法参与到乡村治理过程，村民在乡村治理的过程中只是扮演着被动员的角色，被排除在乡村治理的参与之外。改革开放后，随着农村经济体制改革的逐渐深入，农村政治领域也出现了相应的改革，其显著标志是实行了村民自治。“改革开放以来，农民获得了经营自主权，也获得了可以自由选择职业的自主权，可以自主流动。农民流动使农民利益分化，收人差距拉大，原本同质性极强的农村居民开始发生职业和社区身份的双重分化。”村民自治使乡村治理的权力向普通村民开放，农民可以通过村委会选举自主选择“当家人”，并通过民主管理、民主决策和民主监督来行使当家作主的权利，农民的村治参与有了切实的制度保障。但是，农村社区的政治参与是一种日常政治活动，农民流动使得村治参与面临着一系列性的矛盾和问题，以往的村治权力都是在农民不流动的背景下运作的。在农民附着于土地的基础上，乡村公共事务相对简单。乡村治理习惯的治理附着于在土地上的农民。当今中国的农民流动是在现代化、工业化和城市化背景下发生的，且又是一种不稳定的流动，由此使乡村治理的对象处在流动过程之中，从而使公共事务增多，特别是村治权力的功能不足以应对，治理难度增大。1980年代开始的大规模的农民流动有一个重要特点，就是农民工作和生活在外地，户口和土地在本乡，从而造成人与土地相分离。由于户口在家乡，流动的农民仍然属于家乡的村治对象。但是农民的流动，则使得家乡的村治权力难以发挥作用，造成许多乡村事务管不了，给乡村治理带来了困难。当然，中国各地情况千差万别，农村的发展也极端不平衡。内陆不同于沿海，城郊也不同于山区。
  三、正确协调流动人口，改善村治水平的对策
  （一）建立健全人口管理机制，加强流动人口管理
  农村流动人口在流动中对自身的再复制，这在一定时期是难以避免的。但应该看到，造成这一结果还有一些社会的和体制的因素。如现行的城市治理机制是根据城乡二元结构和城市本位主义建立起来的，具有身份性特点。许多工作领域对于农村人口的进入加以严格限制，部分城市为了解决人口问题，甚至以政府法规的形式规定农村人口只能从事那些城市人口不愿从事的职业。这种歧视性政策如果永久化，农村流动人口将永远难以通过流动改造自己，进而改造传统的乡村结构。所以，随着全国统一开放的市场经济体制的建立，需要改革传统的身份性治理机制，建立公平开放的人口管理机制。在这一机制下，农村流动人口中的被歧视感、不公平意识和失衡心理会得到一定程度的缓解。将农村流动人口纳入到全国统一的文明规则网络之中。在城乡二元结构的治理体制下，农村流动人口事实上处于文明规则的真空之中。对于他们来说，户口所在地的政府管不着，工作所在地的政府也管不了。那么，随着城乡二元结构及其治理机制的改善，应该将农村流动人口纳入到全国统一的文明规则网络之中，使其无论走到哪里，都要受到文明规则的制约。美国是一个人口流动性十分强的国家，但人口的流动并没有造成人口的失控。其重要原因就是该国建立了一个全国统一的社会安全制度。每个人都有一个永久性的社会安全号码，且与银行借贷、社会救济等口常生活密切相关。美国政府通过这样一套制度对人口实施严密而隐蔽的监控。这一方式是有借鉴意义的。即使我们不能或者无法建立起类似的治理机制，但必须面对庞大的农村流动人口群体这一现实，将其纳入到文明规则的网络之中，实现城乡的共同安定。
  （二）调整政策，促进流动农民的政治参与
  大量的农村人口流动和城市化趋势对我国的政治民主化提出了严峻的挑战，这是值得我们每个中国人重视和思考的问题。大规模的农村流动人口中的精英农民并无意参加村内的民主选举，其中主要原因是因为这种选举的时机不对，大多安排在农闲期间，而这个时期却是农民在外地打工的最佳时期，二者相互冲突。一般情况下，农村人口流动有两个高峰时期:一是春运期间，也就是春节前后，这一时期是农村人口流动最高的时期;另一个时期就是农忙时期，这一时期是收获的季节，农民纷纷回家收割粮食。因此，我认为，政府应该考虑农村换届选举的时间安排在春节后还是比较合理的，这样会很大程度上农民参与政治的积极性。我国政府一直强调:依法治国，但前提是要保证人民民主，加强法制建设。党的十九大报告也指出:坚持以人民为中心，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。如果农民因为外出打工而不顾村内换届选举，那么即使经济水平提上来，农村的发展也会停滞不前。所以通过法律来维护村民选举就尤为重要，让农民认识到法律的重要性，通过法律来维护自身以及村中公共事务的权利。同时，我国各政府部门也要制定相应的政策措施，建立合理的选举机制，建立完善的户籍管理制度，甚至于根据不同地区不同的情况制定投票、联系和管理机制，或者是村内议事小组等等。
  （三）大力发展农村新型经济合作组织，调整农民流动下的人地关系
  2018年中央一号文件指出“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路。”推进乡村振兴，要加快推进农业农村现代化，要探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。当前农村人口规模流动下出现的农村新型合作经济组织通过发挥集体组织的作用，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。避免了外出务工导致的土地撂荒、抛荒现象，可以有效增加农民收入，促进农村剩余劳动力的转移。由于农产品生产带有较强的季节性，农业生产基本是以家庭为单位，所以我国农产品产量与农村劳动力“两个充裕”并存;农业生产劳动率和农产品转化加工率“两个过低”并存的矛盾更为突出，造成农业发展缓慢，农产品抗市场风险能力差，农民不能有效实现和维护自身利益。特别是在市场经济体制下，各种生产要素都参与市场竞争和收益分配，而单个农民或家庭无法掌握这些生产要素比如信息、技术、人才，甚至在最基本的资金方面都是势单力薄的，所以无法在激烈的市场竞争中争取到利益，发展农村合作经济组织，可以促进农业和农村经济结构战略性调整向广度和深度进军，有效拉长农业产业链条，增加农业附加值，可以使农民取得由于规模经济所带来的效益，可以获得生产要素参与收益分配所带来的利益，促进小城镇的发展，创造更多的就业岗位，转移农村剩余劳力，增加农民的非农业收入;可以通过农业产业化经营组织与农民建立利益联结机制，使参与产业化经营的农民不但从种、养业中获利，还可分享加工、销售环节的利润，增加收入。这样不但保证了空心村庄土地的收入，也保证了农民外出务工的收入。因此，大力发展农村新型经济合作组织是建设现代农业的重要载体，是农业增效、农村发展、农民增收的现实选择，同时也是提升村庄治理的有效手段。