马亮：基层干部治理能力建设的制度之维

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马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

  基层治理是国家治理的基石，基层干部在基层治理中发挥不可或缺的关键作用。基层治理能不能实现现代化，很大程度上同基层干部的治理能力有关。当前基层干部治理能力仍有较大提升空间，一定程度上制约着基层治理体系和治理能力现代化。
  为更好回应新的发展形势与发展需求，基层干部在基层治理中要具备八个本领和七个能力。即党的十九大报告提出的，党的领导力集中反映为八大执政本领，包括学习、政治领导、改革创新、科学发展、依法执政、群众工作、狠抓落实、驾驭风险；习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上讲话指出的，年轻干部要提高七个方面的能力：政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力。此外，2021年7月中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出加强基层政权治理能力建设，特别是要在行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力等方面提升执政能力。这些要求对加强基层治理队伍建设，确保基层治理人才有储备、有培训和有能力，提供了更明确的着力点，也为基层干部在基层治理的广阔空间更好地施展拳脚指明了方向。
  新形势下，基层干部面临哪些新的能力要求与挑战？基层干部应提升哪些治理能力？如何提升基层干部的治理能力？围绕这些问题开展更加深入的研究，对于进一步激发干部干事动力、提升干部治理能力，大有裨益。
  基层干部治理能力建设的制约因素
  基层主要指乡（镇、街道）、村（社区）两级，基层组织主要包括街道党工委办事处、乡镇党委政府、村委会和居委会，以及其他派出机构和社会组织。有学者将基层干部称作“街头官僚”，更直观体现出其是国家与社会的最直接交界面。
  “上面千条线，下面一根针。”基层治理的事务繁杂、千头万绪，往往工作压力大，与群众企业接触多。笔者调研一些基层组织，经常看到基层干部的工作电脑桌面一片狼藉，上面往往密密麻麻地排列着数十个文件夹和文件，他们无暇清理这些堆积如山的文件，常常是“旧的未去，新的又来”；在和基层干部座谈交流的时候，他们也经常被到访的群众企业和电话打断，不得不见缝插针地同时完成多项工作。基层治理的上述表征，就是基层干部的工作任务繁重的有力体现，基层负担难以减少，超负荷工作和职业倦怠问题往往比较突出。在对基层的调研中，经常会听到“女人当作男人使，男人当作牲口使”类似的表述，一个人干两个人的活，如此常态化的高强度工作令人疲于应付。
  与此同时，基层工作经历越来越成为公务员考试、选调生选拔和领导干部选派的必要条件之一。不少基层干部将基层工作视为“跳板”，通常都希望通过考试和选录逃离基层组织，很难在基层踏实安心工作。编内的基层干部想考上去，编外的基层干部想考进来。因此，基层治理面临后备人才力量供应不足、人员捉襟见肘的难题。
  无论是社会还是党政部门内部，都对基层干部存在一定程度的误解，不时会存在“是个人就能干好基层工作”的偏见，也经常将基层工作作为锻炼年轻干部的主战场。基层工作较为琐碎，应急性、服务性、辅助性的色彩较重，常常充当“消防员”“救护队”临时加班加点。工作做好了得不到应有的嘉奖，工作做不好就可能为此而“背锅”。这使基层干部难以形成很强的职业自豪感和工作归属感，工作的获得感和成就感不够，扑下身子去研究问题和钻研工作的劲头不足。
  基层干部往往存在较强的本领荒、能力荒，而如何提高基层干部治理能力就成为至关重要的问题。一方面，基层干部很难专职从事某项工作，需要同时协调解决各种各样的事务，客观上真的是荒废了应有的本领和能力；另一方面，基层干部确实是主观上存在强烈的“心里慌”，担心本领不足和能力缺失而无法胜任本职工作。更为重要的是，虽然目前经常有针对领导干部的各类培训学习，但基层干部往往没有机会、时间和精力参与，从而实现治理能力的进一步提升。
  基层干部治理能力建设的理论参照
  公务员需要具备什么样的素质、技能和能力，向来是基层治理相关研究中的重点。当然，这些理论的提出往往是基于通用型的公务员能力评价框架，而对于基层干部而言需要进行相应的调整。换句话说，这些通用型评价框架规定了任何公务员都应具备的基础素质和能力，而对基层干部而言在此基础上还需要加入其他维度的考量。
  从领导力的角度来看，不同层级的领导者需要具备不同的技能，如概念化能力、人际能力和技术能力。比如，上级部门的工作带有很强的决策色彩，那么就需要发展较高的概念化能力，能够进行战略部署和决策。中层干部相比其他层级，需要承上启下和上传下达，因此更加需要具备相应的能力。相对来说，基层干部的工作更多的是如何切实贯彻落实和有效执行上级部门制定的政策措施，因此对执行力的要求就会更高。
  公共服务动机理论认为，在公共部门工作的人的动机会有别于在私营部门工作的人，他们的动机结构是不同的。比如，公共服务动机就包括对公共政策制定的兴趣、对公共利益的承诺、同情心、自我牺牲、社会正义、公民责任等方面。公共服务动机反映了公务员为人民服务的动力，包括公共政策吸引、公共利益承诺、同情心、自我牺牲等维度。如果没有公共服务动机，很难相信基层干部会以人民为中心，为人民服务，因此公共服务动机是理解基层干部治理能力的重要维度。
  基层干部的工作在很大程度上是同群众和企业打交道，而这种人际交互是以情感为基础的，因此共情力和同理心至关重要。学者们越来越认识到公共管理就是“情绪劳动”，对此情绪智力至关重要，情绪技能也是一种不可或缺的工作技能。所谓情绪智力，是指公务员能够感知、理解并响应人们的情绪的能力。情绪智力不等于情商，它更多表现为公务员是否能够换位思考和将心比心，能否在工作中更加优先考虑他人的情感。
  有学者指出，不同时代的公务员需要具备不同的能力组合，大致可以分为三个阶段。1.0版公务员的主要职责是成为忠实的专家和高效的公仆，其胜任力的核心是依法行政能力，而其追求的关键价值包括合法、忠诚、中立、公正、效率、专业等。2.0版公务员的关键角色是注重指挥和强调放权的管理者，其关键核心胜任力在于像企业一样管理，并追求效益、绩效和顾客满意度等价值。3.0版公务员的主要角色是促进和助力协同，其核心胜任力在于协同和战略能力，所追求的价值包括响应力、沟通和灵活性等。需要说明的是，这些技能之间并非相互取代的关系，而是相互强化和互补的关系。即便是在当下，1.0版的能力仍然是不可或缺的，是发展2.0版和3.0版的根本所在。
  此外，也有学者研究发现，未来公务员要想进行改革创新，就需要具备七大技能，包括技术专家、合作思维和灵活性、移动性、以数据为中心、情绪智力和动机、自主性、社会责任。还有学者认为，需要提高领导干部的数字领导力，这是数字时代公务员的主要能力要求，具体包括数字胜任力、数字沟通、数字社交技能、数字团队构建、数字变革管理、数字科技技能、数字信任等方面。从信息技术能力来看，地方领导干部在互联网应用方面达到了一定水平，但是在大数据分析等前沿信息技术应用方面还有很大差距。
  上述研究为我们理解公务员或基层干部治理能力提供了多角度的参照，既包括动机和情绪智力，也涉及适应数字时代的新型治理亦或是智慧治理。当然，基层干部的治理能力不限于这些方面，还需要结合基层治理进一步拓展，并结合基层治理需求重点发展某些方面。
  提升基层干部治理能力的实践重点
  基层干部的治理能力看似是微观的个体问题，其背后实则是深层次的体制机制问题。基层治理涉及到基层干部需要完成的任务、需要承受的压力、需要遭受的问责和可能面临的困难，如果这些方面的问题得不到足够的关注和彻底的解决，那么基层干部治理能力就难以取得实质性提升。
  从压力型体制转向动力型体制
  一些学者将中国行政部门的运行体制描述为“压力型体制”，并且在学界已成为一个流行的概念，被用于解释许多基层治理现象。比如，自上而下的压力传导与层层加码，使压力驱动、绩效考核与晋升激励成为推动基层治理的重要工具。与此同时，压力型体制也面临“上有政策，下有对策”的难题，上下级博弈的情况时有发生。但是，如果片面地将基层治理视为压力型体制，那么就显得过于刚性而柔性不足。
  目前对基层干部的命令、控制、问责固然可以保证完成目标，但是却无助于激发其主动担当作为。我们需要考虑的问题是，动力型体制何以可能？改革的动力来自哪里？如何持续保持改革的动力？压力能成为动力吗？动力能变为压力吗？这意味着要推动基层治理从压力型体制走向动力型体制，因为光靠压力的刚性约束和科层控制越来越不具有可持续性，而内生性的动力不足乃至枯竭会对基层治理带来一系列负面影响。
  为此，首先要建立容错纠错的激励兼容机制，增强上级部门对基层干部的授权包容，打造互赖共生的联动关系，让基层治理是有奔头、有保障、有策略、有志向的一项事业。与此同时，要考虑如何加强声誉再造与形象重塑，使基层治理能够吸引和留住德才兼备的人才。
  其次，应注重将基层事务化繁为简。北京市近些年来探索“吹哨报到”，创新“接诉即办”，为基层治理摸索出了一条值得复制推广的道路，也为提升基层干部的治理能力提供了启示。“吹哨报到”使基层干部可以推动市区两级政府部门参与治理基层问题，特别是精简自上而下的任务、表格和证明事项等，严格社区工作准入事项，极大地降低了基层负担。数据显示，市级部门下派社区的表格（系统）从2018年的44项减少为2021年的3项（减少93.2%），区级部门下派社区的表格（系统）从2018年的67项减少为2021年的4项（减少94%），盖章证明事项从2018年的15项减少为2021年的3项（减少80%）。[9]采取类似的体制机制创新，使基层干部能够关注更加重要和有获得感的现实问题，而不是陷入刚性无效的重复性事务，是提升基层干部治理能力特别需要关注的课题。
  完善基层“留得住人”的人才流动制度
  当前基层治理的悖论在于，基层干部的能力一旦增强了，他们就会因被提拔而离开基层。虽然公务员凡进必考，公务员必须有一定的基层工作经历才能得到提拔，但是“人往高处走”，基层仍然留不住人。一些地区的省市县级政府部门甚至出现了只要基层借调的人员，而不进行公务员的公开招考。相对于招考的应届毕业生，自下而上抽调的人员往往有更丰富的工作经验和更强的工作能力，在人员调度上也更加得心应手。更为重要的是，这些基层抽调的人员也有强烈的意愿留在上级部门，因此久而久之就形成了一种自上而下的人才抽调机制。这种人才流动模式很类似于高考的人才“抽水机”，就像重点高中的“掐尖”一样，但是却加剧了基层治理的“人才荒”。一些基层干部坦言，在这样一种“抢人大战”中，基层处于绝对的弱势，只能眼睁睁看着自己培养的优秀干部得到提拔。你要为他们的进步和高升而感到高兴，但又要为无人可用而感到担忧。
  如果上下级的不对等、不对称关系得不到根本破解，那么基层干部能上不能下、能去不能回、能出不能进的问题就难以解决。因此，如何打破基层留不住人、培养了人就离开的困境，是当前基层治理特别需要关注的课题。比如，可以总结挂职锻炼的经验，探索岗编分离等创新机制，使人员流动既能够自上而下，也可以自下而上。
  加强面向基层干部的培训交流机制建设
  从基层干部的工作来看，主要是涉及和群众企业如何更好地沟通协调，因此，共情力与同理心的提升至关重要。基层干部如何感知和回应群众关切，会直接影响群众是否理解、配合、支持和参与基层工作。近些年来，一些地区推动的“局处长走流程”、政企“旋转门”、“四不两直”调研等，都有利于让基层干部更好地理解和关心群众诉求。对于群众企业的诉求，基层干部要能够做到接诉即办、未诉先办、无诉自办，实现“民有所呼、我有所应”。与此同时，邀请群众走进来，比如开展类似于“今天我来当城管”角色体验行动，也可以让他们更加理解基层干部的酸甜苦辣，更加愿意配合和支持基层治理。通过基层干部和群众企业的双向互动，有利于让互谅共情成为一种习惯。
  此外，要让基层干部有意愿、机会、时间和精力得到培训、学习和充电，使他们能够从繁忙的工作中抽身出来，得到治理能力提升的机会。如果基层治理抽不开身，人人都忙得团团转，那么就很难指望基层干部可以有时间和精力静下心来思考问题和参与培训交流，也很难使他们的各方面能力得到实质性提高。为此要保障基层干部每隔一段时间都能有机会去全身心和沉浸式地参与培训学习，找准自己的能力短板并通过课程学习来加以提升。（来源：《国家治理》周刊2022年3月下）