陈永福：“菜篮子”工程理论机制与应急保障策略探讨

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陈永福（中国农业大学经济管理学院教授）

  自从新冠肺炎疫情暴发以来，“菜篮子”产品价格上涨和城市封锁所致“抢菜潮”时常涌现。1988年以来实施的“菜篮子”工程及其常态机制在某种程度上已经不能满足现阶段应急状态下稳定供给和物价的现实需要。因此，有必要对现有“菜篮子”工程的实施绩效、面临挑战、理论机制和国际经验重新进行梳理和总结，为新形势以及应急状态下应对新的“菜篮子”问题提供策略参考和优化方案。
  “菜篮子”工程的绩效与挑战
  参考众多学者的研究，截至目前，“菜篮子”工程主要经历了四个阶段。
  第一阶段是1988—1994年。进入20世纪80年代，我国城镇化率快速提升，叠加城市体制改革以及价格“双轨制”影响，食品等物资“抢购潮”频现，物价快速上涨。1988年5月，农业部（现为农业农村部）提出《关于发展副食品生产、保障城市供应的建议》，其重要内容是建设“菜篮子”工程，即通过建立中央和地方的肉、蛋、奶、水产和蔬菜生产基地及良种繁育、饲料加工等服务体系，以保障居民一年四季的新鲜食品特别是蔬菜供应。“菜篮子”工程实施后，大中城市的“菜篮子”产品供应快速增加，蔬菜、水果、肉类、牛奶、禽蛋水产品和油料等产品产量增速远超过城镇人口增速，该阶段的“菜篮子”产品达到供求基本有余的状态。
  第二阶段是1995—1999年。这一阶段，虽然在数量上“菜篮子”产品已基本能够满足长期稳定供应，但统计数据显示，只有蔬菜和水果的产量增速远超城镇人口增长率，其余“菜篮子”产品产量增速基本与城镇人口增长率持平甚至更低。为解决蔬菜品种供应的单一化、农产品“卖难”及物流不畅等问题，中央确立了以增量保供为目标的设施化、规模化、多产化发展方向，并为“菜篮子”产品开辟了绿色通道。同时，本阶段“菜篮子”产品供给从郊区扩大到本城市以外的生产基地，从南到北的蔬菜产地供应周年化格局也初步显现，并初步形成了以中心批发市场为核心、连接生产基地和零售市场的稳定的“菜篮子”市场体系。
  第三阶段是2000—2010年。这一阶段， “菜篮子”产品中水果、牛奶及茶叶的产量远高于城镇人口增速，在水果供应急剧增加与水果品种结构同质化的背景下，水果“卖难”问题不断显现。同时，随着传统生产基地向无公害基地发展，“菜篮子”产品的质量问题成为社会焦点问题。在这种背景下，“农超”对接的政策举措应运而生，伴随批发市场的更新和改造，流动菜贩逐步转型成为固定商户，产地和市场的对接组织体系分工逐步完善。
  第四阶段是2011年至今。这一阶段，以增质保供为目标的集约化、设施化、规模化、标准化生产得到落实，产品认证逐步普及，批发市场向资本化或资本系列化物流园不断升级，城市“菜篮子”市长负责制也进入了实际考核阶段。但从“菜篮子”产品总量变动看，其总体规模增速跟不上城镇人口增速，特别是牛奶、肉类、蔬菜的增长率都低于城镇人口增长率，这给现有“菜篮子”工程的保供能力带来了多重挑战。另外，经过多年发展，副食品进口已呈常态，大中城市批发市场中海外“菜篮子”产品已占一席之地。海外进口虽然大大丰富和调剂了国内供给，但其对国内“菜篮子”产品生产的冲击不容小觑。更严重的是，一旦发生重大突发事件，导致进口中断停滞，必然带来“菜篮子”产品价格的大幅波动，最终甚至会破坏长期形成的稳定供应格局。自此，如何确保“菜篮子”产品海外供应链安全稳定的问题逐步显现。
  “菜篮子”工程实施30多年来，其绩效持续提升，但也不可避免地遇到了农产品“卖难”、物流不畅等旧问题，同时也面临着超大城市短期集中保供及其应急机制缺乏实践检验等新挑战。总结而言，现阶段“菜篮子”工程面临的挑战主要表现为以下四个方面：
  一是“菜篮子”产品的供需紧平衡已呈常态，今后随着都市圈的扩大以及农村人口老龄化、空巢化和少子化的加剧，蔬菜、肉类等“菜篮子”产品的供需平衡可能逐步趋紧，如何下大力气保供已成为艰巨挑战之一。
  二是面对城市立体化发展和众多高层建筑群涌现，城市人口密度不断提升以及零售市场体系升级与结构转型，如何确保每个超大规模人口单元的短时期集中供给已成为重大挑战之一。
  三是在农产品批发市场向资本化和资本系列化物流园转型的背景下，市场势力的崛起也应引起重视，如果不加以规范，这些市场主体可能会成为今后一段时期推高“菜篮子”产品价格的潜在威胁。
  四是“菜篮子”产品尤其是肉、奶、水果的进口量增速明显，如何确保海外供应链的稳定和集中性应急进口已成为新的课题。
   “菜篮子”工程的理论机制分析
  从上文分析的“菜篮子”工程的作用可以看出，保障供给和平抑物价是其政策目标。其中，稳定“菜篮子”产品市场价格是核心目标之一。因此，有必要从价格调节机制、需求弹性以及系统脆弱性三方面对“菜篮子”工程进行理论探讨。
  “菜篮子”工程的价格调节机制分析
  英国著名经济学家阿尔弗雷德·马歇尔在其《经济学原理》中提出了三类价格的基本概念，一是极短期市场价格。时间短暂到无法改变供给量，价格主要取决于需求状况。二是短期均衡价格。来不及增加设备、改进技术和组织，只能在现存的技术设备和组织基础上增减产量，均衡价格取决于边际效用和边际生产费用。三是长期均衡价格。技术、设备和组织均有足够时间加以改变以适应需求的变化。在这种情境下，均衡价格虽仍取决于边际效用和边际生产费用，但生产费用对商品的价值起着主导作用。可见，时间在市场价格机制中发挥着核心作用。时间愈短，需求方面所起的作用愈大；时间愈长,供给方面所起的作用愈大。
  结合马歇尔三类价格概念分析可知，现阶段的“菜篮子”工程对于产品价格的调控基本属于发挥短期和长期均衡价格的调整作用，而很少涉及到极短期市场价格的调控，也没有形成有效的极短期价格调控机制。这也导致在极短时间内，如一天或一周或几周内，倘若城市“菜篮子”产品供应链受阻或中断，市场价格则可能会不受控制地上涨，从而引发“抢菜潮”等问题。
  在需求超过供给的极短期应急状态下，为确保“菜篮子”产品的有限供应量在居民群体中得到公平分配，关键时刻下互帮互助制、配给制及凭票供应制等也应纳入调控内容，这或许是“菜篮子”工程运行机制今后需要完善的方向。
  “菜篮子”产品的需求弹性分析
  既然极短期市场价格由需求决定，那么通过梳理“菜篮子”产品的需求弹性，或许可以进一步分析出随时间推移有哪些“米袋子”和“菜篮子”产品的消费需求对收入和价格更加敏感，从而为“菜篮子”工程确定产品优先序，更好发挥调控作用提供参考。
  通过对1994年和2020年及以后文献中居民食品类消费支出（或收入）与价格弹性的比较可以发现：首先，支出（或收入）弹性变敏感的产品是粮食、油脂、牛肉和蔬菜；其次，价格弹性变敏感的产品也是粮食、油脂、猪肉、牛肉及蔬菜。这表明粮食、油脂、猪肉、牛肉及蔬菜等“米袋子”和“菜篮子”产品是时间上相对敏感产品，在“菜篮子”工程运行中需要重点关注这些产品的保供和价格调控。
  前已述及，在“菜篮子”产品市场紧平衡下，如果叠加进口供应链不畅和国内物流不畅，就会导致城市“菜篮子”产品有效供给不足，进而引发各种市场问题乃至社会问题。而若要市场最终实现均衡（供给量有限下的均衡），价格必定上涨，物价局规定只能是2—3倍的涨幅。以以往研究结果为基准，以蔬菜为例进一步模拟测算，得到的极短期应急状态下的蔬菜价格弹性应该在-3.15～-1.41之间。可见，应急状态下的蔬菜需求对价格非常之敏感。同理，猪肉和牛肉等也会变得非常敏感。如果更极端一点，当供给量极小时，则价格会趋向于无穷大，这种现象极容易发生在高层建筑为主体的集中性较强的密集人群中。
  一直以来，在“菜篮子”工程建设发展过程中，主要强调保障正常状态下“菜篮子”产品的数量和质量，而对极短期应急状态下“菜篮子”工程运行机制的短板认识不足，尤其是应急状态下的价格调控机制与从批发市场到零售商、再到餐桌的物流和组织体系的保供机制亟待完善。简言之，保障无论任何情况下“菜篮子”产品的稳定供应，理应成为“菜篮子”工程健全完善的“航标灯”。
  “菜篮子”工程的系统脆弱性分析
  “菜篮子”工程是一项同时具有极短期、短期和长期的系统工程，在建设过程中需具备全面的系统思维，力求精益求精，降低系统脆弱性，提升系统韧性。
  联合国粮食及农业组织（FAO）等认为，脆弱性是指由物理、社会、经济和环境因素所决定的条件增加了个人、社区、资产或系统对灾害影响的易感性。从这一点出发，“菜篮子”工程系统脆弱性框架应该涵盖从田地到餐桌的全产业链及其参与主体，尤其是应涵盖国家、地区、社区、家庭和个人。
  在国家和地区层面，当前的支持政策、制度体系、“菜篮子”产品储备及其短期和长期价格调控能力是完备和充实的，地区间的产运销匹配、物流与市场体系基础设施建设及地方、商业（或企业）储备也在不断扩大和升级。总体来讲，短期及长期的“菜篮子”供应是比较充足的。
  在社区层面，虽然有“菜篮子”社区直通车、电商、团购等“菜篮子”产品供应模式的兴起和政策支持，但对于拥有高度密集人群的社区来说，这些新兴供应模式尚存很多需要完善之处：比如电商库存如何适应高度集中性供应需求并确保物流通畅；又如社区在前期规划或建设过程中是否预留了充足的菜市场位置或储备交易场所；再如突发应急事件处置对于应急机制和一线人员的要求非常高，社区工作人员与社区志愿者的组织分工体系及机制是否足以应对各种突发事件，今后该如何推进社区日常应急演练、补齐工作人员应急能力短板，等等。
  在家庭和个人层面，个体应急自救体系也存在不足之处，如家庭“菜篮子”产品储备意识薄弱，当然这其中也有蔬菜等易于腐烂的成本效益考量问题。
  应急状态下“菜篮子”工程的应对策略探讨
  应急食物供给保障的国际经验分析
  从国际经验来看，一些国家比较成熟的应急供应保障机制值得借鉴。以日本为例，为应对频发的地震等自然灾害，日本已经形成一套较为完善的应急保障机制。其中，国家层面大力提倡家庭储备物资，并建立了相应的制度指南。比如制定了不同家庭类型（细化到小孩家庭、老年人家庭、有过敏人员家庭、有慢性疾病家庭）日常需要储备的食品表指南和标准的自我检查表；规定储备食品量至少要满足家庭三天至一周的需求，内容具体到必需品、主食、主菜和副食。另外，日本中央政府和地方政府均设立了应急管理中心平台，统一调度食品企业和物流企业。此外，日本政府还要求食品及物流等相关企业提前制定企业存续计划，并优先保障食品供应和物流通畅。参考借鉴日本经验，我国也应建立健全有效的且有中国特色的家庭应急物资储备自救体系、引导相关企业制定存续计划，确保特殊时期物资充沛、物流通畅、供应有序。
  国外发展都市农业的经验也应引起重视。伴随都市化的发展，美国建立了农场和社区互助形式的市民农园，这与第二次世界大战时期出现的食物短缺问题存在一定的联系。英国在二战时期大力提倡的家庭菜园，也在紧急状态下为保障食物供应发挥了积极作用。日本也鼓励在城市近郊建设农园，城市农业土地可以申请免征固定资产税和遗产税。这些农业经营模式在保障各国城市“菜篮子”方面发挥了有效的支撑作用。目前，北京顺义和成都大邑县等地也有类似的农业园区和经营模式，但尚处于初期发展阶段。
  应急状态下我国“菜篮子”工程健全完善的方向
  根据“菜篮子”工程的政策演进过程和理论探讨，以及参考借鉴国外已经形成的比较成熟的应急供应保障机制，我国进一步完善应急状态下“菜篮子”工程，提升其保供、稳价、调控能力的韧性，可从以下三个方面来推进：
  首先，全国应该建立跨部门和跨地区的应急状态下“菜篮子”统一调度平台和运营中心，从“省负总责”制度进一步升级为国家级安全运营制度之一。登记备案已建设的各省市自治区“菜篮子”定点基地，制定应急紧急调运和紧急进口预案及物流优化网络计划，以防范并应对应急进口、跨省调运时出现供货不足、物流不畅及供应链中断等问题。
  其次，全力保供，解决社区“菜篮子”最后一公里供给配送难题。一方面，一个或几个社区应该建立或对接固定的“菜篮子”市场，确保一周以上的应急供应。另一方面，强化社区应急队伍建设，加强应急技能培训，打造应急状态下由社区工作人员与志愿者组成的应急处置的“铁军”，从组织上保障“菜篮子”安全，避免社区“菜篮子”供给最后一公里成为风险关键点。
  第三，逐步建立起社区应急供给自救体系和制度。可以考虑在城市周边建立农场，鼓励社区或家庭互助经营农园，力争让每个社区甚至家庭有一分“自留地”或“小菜园”，提高社区和个人（或家庭）层面的“菜篮子”产品自给率。同时，可以在今后城市森林公园建设过程中把周边地区和村庄纳入整体规划，建立市民参与的综合农庄、农耕文化交流和农食教育园、农业科技园及综合体，培育和普及市民“菜篮子”自救意识，自觉提高自救能力。此外，还应建立健全家庭应急物资储备体系和制度，鼓励有条件的家庭储备七天以上的食品量，以备应急之需。