农村宅基地制度改革面临的六个挑战

gecccn

吴静 瞿理铜（中共岳阳市委党校；湖南师范大学中国乡村振兴研究院）

  农村宅基地管理工作的专业性和政策性较强，在实际工作中面临诸多挑战。笔者根据实地调查走访湖南岳阳4县（岳阳县、平江县、湘阴县、华容县）2市（汨罗市、临湘市）3区（岳阳楼区、君山区、云溪区）部分村镇，并与农户、村镇干部开展座谈，梳理出岳阳市农村宅基地制度改革面临的六个方面的挑战。
  一、基础工作薄弱
  农村宅基地制度改革作为一项系统性的工程，必须有扎实的基础工作作为支撑。然而，作为新增设的改革试点地区，岳阳市宅基地制度改革的基础工作还存在诸多不足，主要表现在三个方面：一是村庄规划滞后且操作性不强。各县市区受人员、技术和部门协调等众多因素的制约，村庄规划滞后于现阶段乡村发展要求。已编制的村庄规划以发展性指标为主，对农民建房点考虑不足；已规划的建房点以行政村为单位，跨组且远离屋场和田地，村民生产生活不便，搬迁意愿不强。部分县市的村庄，因被基本农田包围，民生建房无法保障，造成村民违法用地现象普遍。二是信息共享不畅。机构改革后，农业部门与自然资源部门之间的信息传递不畅通，乡镇一级尤为突出。例如，部分乡镇对基本农田、耕地保护和生态红线情况了解不全面，导致在建房审批时混乱；部分县市宅基地基础数据统计录入不完整，对于房地变化情况未及时在系统里进行更新，造成房地一体确权颁证工作滞后。
  二、农村宅基地依法监管和违法查处难度大
  在机构改革后，农村宅基地的管理牵涉多个部门，因而在依法管理和违法查处上有较大的难度。土地隐形市场的活跃也给宅基地的监管带来巨大挑战。一是部门执法不到位。一方面，在现行政策下，宅基地相关工作由农业农村部牵头，由自然资源部等相关单位联合开展，但在法律上宅基地的执法权仍然归属自然资源部，导致基层执法职责不明确、执法力量受制约，甚至出现推诿扯皮现象。另一方面，相关部门的联审联批合力不够，尤其对批后建房监管不力，经常出现“批小建大、批东建西、擅自加层”等情况，多头管理最后变成“无人管理”或“都不管理”。二是专业人员配备不足。宅基地管理工作的专业性强，要求工作人员懂业务、法律和政策。改革前，此项工作由原国土局管理，现由农业农村局管理，乡镇一级由农技经管站承担，然而在县、乡两级农业农村（经管）办公室，专门负责农村宅基地管理的工作人员基本只有1-2人，个别工作人员甚至看不懂地类图纸。三是村规民约尚不健全。现行法律和政策限制了宅基地流转，不少农民在经济利益的驱动下，将农村集体土地非法入市，私自非法转让、出租宅基地或房屋给本集体经济组织以外人员的行为时有发生。绝大数转让、买卖房屋都采取私下协议的方式，未办理合法手续，形成了事实上的“小产权房”。宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。特别是原城郊乡“小产权房”交易异常活跃，村规民约并未对农村宅基地、集体土地的使用进行规定和约束。
  三、部分基层干部以及群众观念守旧
  在市场经济环境下，农民对农村宅基地根深蒂固的财产权意识越来越强烈。在农村的人情社会中，大部分基层组织在宅基地管理上采取的是“睁一只眼闭一只眼”的做法，具体表现在：一是祖业意识浓，抵触情绪大。大部分人将农村宅基地看作“自己的祖业”，是属于个人所有。部分村民在建房上盲目攀比，采取各种各样的手段取得宅基地，合法取得宅基地使用权的意识淡薄[2]。因群众观念与现行政策相背离，在推进宅基地有偿使用中面临的阻力巨大。二是基层组织作用发挥不够。部分县市在村里设立1名协管员，然而村级组织认为自己不具备执法权，协管员责任心不强、不敢较真怕硬、不主动阻止、不及时上报情况，未将违法违规行为杜绝在萌芽状态，导致很多违法用地行为在动工后才被乡镇一级的巡查发现，既造成了老百姓经济损失，也使宅基地管理工作处于被动状态。
  四、激励机制不健全
  当前农民对于农村宅基地依旧持有“祖业观”，因而对宅基地的财产权和发展权有更高期待。但在激励机制不健全的情况下，农民自愿有偿退出、超额有偿使用以及规范流转的意识不强。一是宅基地自愿有偿退出、超额有偿使用与规范流转的三级机制未建立。在有偿退出方面，农民自愿主动退出农村宅基地的积极性不高。在试点地区汨罗市，目前仅有19户农户有偿退出农村宅基地。尽管提供了暂时性退出（保留退出人的宅基地资格权，若干年后依旧可以享有宅基地使用权）和永久性退出（给予一次性现金补偿，退出后不再享有宅基地资格权）两类选择，但这些措施的激励作用尚不明显，农民对闲置的宅基地和农房退出意愿依然不强。在超额有偿使用方面，缺乏直接明细的操作指引，汨罗市5个试点村没有统一的宅基地超额有偿使用标准和计算方式，且在补偿标准和模式的制定中，农户的参与度极低，参与权的缺失导致农户对乡镇、村组干部产生“信任危机”。二是资金使用不规范。对于退出的宅基地复垦复绿后，通过城乡建设用地增减挂钩获得指标出让金，这笔资金原则上由村集体享有和支配，而在实际操作中，上级政府占用了部分指标出让金，到村集体手中且用于村庄建设的资金只有一小部分，未实现专款专用。三是收支难平衡。大部分村集体没有经济实力对有偿退出宅基地人员进行补偿，在耕地指标尚未卖出时，有偿退出的补偿资金来源成难题。现阶段实施有偿使用获得的集体收入，不足以补充有偿退出的资金。受市场影响，采取出让指标获得收益的方式不稳定。
  五、政策把握标准不一
  各县市在农村宅基地制度改革的实践中，对政策把握没有统一的标准。一是户头认定存在异议。农村目前分户的现状与公安系统分户条件相违背，缺乏农村分户的规范性指导文件，导致不符合分户条件的已经分户，而实质几代同堂需要分户又不能分的现状。因历史原因，部分农户存在落户难问题。譬如在屈原管理区、君山区等地有大量外省移民迁入，虽符合公安系统的落户条件，但受当地政府以及村规民约的限制，其落户成为历史遗留难题。二是宅基地面积难界定。没有规范可操作性的文件对宅基地面积进行界定。若按照用地面积计算，对于杂屋、围墙、巷子、地坪是否纳入宅基地范围存在异议；同一户口前后两栋房屋中间用钢架棚盖顶连接，宅基地确权测量时未计算到宗地面积范围内，实际又已占地的，又是否纳入宅基地面积？上述都是各县市在宅基地制度改革中遇到的普遍性问题。三是国有农用地上的居民建房需求难满足。国营农场职工建房问题突出，尤其是外来移民人口购买私人自建房和村里的老集体房，上述土地缺少用地手续，因而在不动产登记上受阻。70%—80%的外来移民老职工都有建房需求，但这部分群体没有审批建房的依据。
  六、刚性需求难保证
  各县市普遍存在着农房和宅基地闲置严重与新增宅基地难批准的现象，部分地区面临地理空间与建设用地指标上的矛盾。一是“一户多宅”的现象普遍存在。部分基层干部特别是村组干部利用手中权利“厚亲优友”，各种“特权人群”利用各种关系和经济优势，占用农村集体土地建设超大住宅，“一户多宅”和超占、超标面积现象更为突出，并出现建新不拆旧或拆一半留一半现象，女士外嫁或离婚“两头”占房或“两头”无房等现象。更有甚者，以增加户头的方式使超面积建房合法化。二是农房和宅基地闲置严重。农房和宅基地的闲置分为永久性闲置（被老宅子和危房占据）和季节性闲置（建了新房子或者依旧是能住的老宅子，逢年过节回去居住），还包括未被利用的宅基地。受传统乡土观念的制约，农民有偿退出的意愿不强，出现了宅基地和农房闲置与新增宅基地紧缺矛盾并存的局面。三是新增宅基地难批准。受地形地貌、规划编制和建设用地指标的制约，新增宅基地难批准。例如，平江县山多地少，原宅基地多属山边屋，存在不少安全隐患。因前期规划滞后，使得目前平江县农村用地规模和指标严重不足。华容县各村（社区）基本没有空闲宅基地，新分户及没有宅基地的村民要分配宅基地，则必须依法占用耕地，然而正常办理农用地转用手续需要资金与指标，并且难以办理。四是空间与指标矛盾。受生态红线和耕地红线影响，村镇之间占有的农村建设用地面积不对称，按照现行法规，集体土地只能在本村集体内部成员之间流转，村镇之间差异明显，一些村镇新增宅基地的刚性民生需求难以满足。
  摘自《中国国情国力》杂志文章《湖南岳阳农村宅基地制度改革的困境与建议》