杨文:居民自建房安全监管的问题及对策

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杨文（湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员、乡村法律研究所所长；湖南望龙律师事务所律师，全国律协农业农村法律事务专业委员会副主任，湖南省律师协会农村法律事务专业委员会主任）

  2022年4月29日中午12时，湖南长沙市望城区金山桥街道金坪社区盘树湾一居民自建房发生坍塌事故，造成53人遇难，10人受伤。初步核实该自建房屋存在从原五层加建至八层、改变房屋承重结构、安全检测报告不实等违法问题。近年来，全国范围内自建房事故频发，多起事故房屋在规划、设计、施工、监理、检测、验收、鉴定、监管等环节均存在不同程度的问题，如仅哀之而不鉴之改之，则悲剧还将重演。
  对于擅自在房屋使用过程中的改扩建、“住改商”改变使用用途的经营性自建房，直接危及公众安全，一旦发生安全事故，后果不堪设想，对这类房屋需要进行重点监管，加大查处力度，及时制定切实可行的整改方案并坚决落实，消除此类建筑隐患，尽快解决历史欠账。
  一、居民自建房安全监管的问题
  1.监管意识不强
  自建房是我国传统建造方式的主流，尤其是在广大农村地区，农村居民几乎都是通过自建房来满足其居住需求。现实中，因长期对自建房缺少监管，农村居民很难理解与接受相关的监管要求。且农村经济条件相对落后，农民支付能力不高，为了节省建造成本不履行规范的设计、报建、施工、验收等程序，客观上加大了监管的难度。在农村及乡镇，应纳入而未纳入前期管理的自建房大量存在，加上监管力量和技术支撑薄弱、多部门和基层组织协同较差等原因，大多监管部门履职的主观意愿不强，监管往往流于形式。
  2.前端监管不实
  在房屋建设阶段，自建房一般由户主自行组织设计、施工、监理，在竣工验收过程中，由参建人员在验收记录表上签字盖章，政府职能部门对该记录表只进行形式审查，而不论设计图是否科学，是否按图施工，房屋结构有无安全隐患，工程质量是否符合国家及行业标准的要求。户主自行组织建设并验收，其既当运动员又当裁判员，导致主管部门的监管作用难以发挥。
  为此，湖南省政府办公厅于2021年12月17日印发了《关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》，福建省住房和城乡建设厅于2022年4月29日印发了《福建省关于强化农村自建房（三层及以下）施工关键节点和竣工验收到场巡查指导的通知》，均要求在自建房设计阶段进行统一管控，在关键节点到场巡查，在竣工验收时乡镇人民政府及时帮助组织设计、监理等单位人员参加。但现实中，上述通知并未严格执行，相关内容亦未在上位法中予以明确。
  3.后端监管缺失
  在房屋使用管理阶段，违法改扩建、擅自在顶部加高加层以及对地下空间进行开挖、擅自改变结构和布局、擅自“住改商”改变用途的行为具有一定的隐蔽性，具体由哪个部门负责监管，法律和制度上并不明确，需要进一步完善。现实中，这样的违法房屋大量存在且已成事实，要全面拆除既不现实，也会浪费资源。因此，很多地方要求专业机构对房屋质量进行鉴定，鉴定合格后可以投入使用。但检测和鉴定机构参差不齐，某些机构往往抱着侥幸心理，未能严守职业操守和法律底线，随意出具检测或鉴定报告，带来巨大的安全隐患。因此，理顺各方职责，如何有效形成常态化、全流程、系统化的后端监管体系值得探究。
  4.监管方式不力
  实践中，监管部门只走程序，对已发现的违建行为仅下达责令停工、限期整改的通知书，对是否停工停建、是否整改到位不进行动态监管。认为下达法律文书便已履职，有了免责依据，从而无需再采取行之有效的措施，去阻止违建行为的继续进行，执法不严，监管流于形式。
  二、居民自建房安全监管的建议
  1.开展安全与普法宣讲，争取群众支持
  群众路线是我党的重要法宝，要深刻认识当前自建房安全的严峻形势，牢固树立底线思维，坚决克服麻痹松懈思想和侥幸心理，始终坚持人民至上、生命至上。发挥好村（居）民委员会在基层社会治理中的战斗堡垒作用，充分发动群众，凝聚广泛共识，利用报纸、电视、网络等新闻媒体，广泛宣传自建房屋安全专项整治工作的重要性，提高所有权人、使用人的安全使用主体责任意识和全社会公共安全意识。持续开展安全与普法宣讲，以案说法、强力执法，引导房主、业主自查自拆。各地要建立有奖投诉举报制度，畅通群众对违法建设的举报渠道，做到早发现、早制止，进一步形成群查群治的工作氛围。
  2.理顺部门职责，细化管理流程
  要做好自建房屋安全监管工作，必须按照谁拥有谁负责、谁使用谁负责、谁许可谁负责、谁主管谁负责的原则，督促落实“四方责任”，即：房屋所有权人主体责任、房屋使用人使用安全责任、相关部门监管责任、属地政府管理责任。在“四方责任”中，自建房屋所有权人、使用人和属地管理责任相对明确，而监管部门的职责模糊，有待进一步细化，因此理顺部门监管责任尤为关键。
  关于建设房屋的监管，一般由县级以上人民政府自然资源主管部门负责农村住房建设的规划、农用地转用、房屋权属登记等监督管理服务工作；县级以上人民政府住房和城乡建设主管部门负责农村住房建设的设计、施工等监督管理服务工作；县级以上人民政府农业农村主管部门负责农村住房建设的宅基地监督管理服务工作;县级以上人民政府财政、交通运输、水利、生态环境、林业等主管部门按照各自职能职责，负责农村住房建设的相关管理服务工作。目前这方面的制度设计和监管流程比较完善，基本没有争议。
  关于住宅室内装饰装修活动的管理，对农村范围内的自建房屋并无明确规定，但在城市范围内适用《住宅室内装饰装修管理办法》，一般由建设或房地产行政主管部门管理（住建部门）。如未经城乡规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市管理部门按照法律法规授权行使管理和行政处罚权。
  关于房屋使用过程中改建、扩建的审批和监管，目前并无明确法律规定，一般认为应当参照新建处理，需要向城市、县城乡规划主管部门重新申请建设用地规划许可证。2018年，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》规定，“住房和城乡建设部城乡规划管理职责，划入自然资源部”，而住房和城乡建设部又承担着规范住房和城乡建设管理秩序和建筑工程质量安全监管的责任，一般认为住建部门和自然资源部门（或自然资源和规划管理局）都有监管责任。在《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》（湘政办发〔2021〕78号）中亦明确，“由市级人民政府负责制定农村住房改扩建管理办法。县级自然资源、住房城乡建设部门要加强农村住房改扩建的指导监管，乡镇人民政府负责对农村住房改造、扩建、加层、隔断等建设行为的指导与监管。”。对改建、扩建同时涉及非法占地的，自然资源和农业农村部门依照法律规定亦负有相应的监管责任。
  关于使用过程中涉及“住改商”经营性自建房屋的审批和监管，目前并无明确法律规定，也是实践中争议最大的领域。目前《浙江省城乡规划条例》将临时改变房屋用途的确定由城乡规划、国土资源主管部门（自然资源部门）批准，永久改变房屋用途的，依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规执行。《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》（湘政办发〔2021〕78号）中明确，“用作生产经营或出租的住房应进行质量安全鉴定，任何单位和个人将未通过质量安全鉴定的农村住房擅自用作生产经营或出租的，由县级人民政府组织相关部门依法依规进行处理。乡镇人民政府负责对用作生产经营或出租的农村住房组织开展核查，经核查不符合相关要求的，应及时制止生产经营或出租活动，并报告县级市场监管部门和住房城乡建设部门依法依规处理。”。从多地出台的规范性文件来看，赋予了市场监管部门一定的监管义务，但整体上部门的监管职责比较模糊，关于经营性自建房屋的审批和监管仍有待通过立法进一步明确。
  除此之外，教育、民族宗教事务、民政、交通运输、文化和旅游、卫生健康、体育、公安、应急管理等部门依照法律法规规定对特定领域和场所负有相应的监管责任。
  总之，对自建房屋使用阶段的监管，需要进一步理顺职责，明确县级部门和乡镇的职责分工，细化审批监管流程，形成工作合力，补齐监管漏洞，真正建立起常态化、全流程的安全管理体系。
  3.创新监管方式，提升监管实效
  违建加大了安全管控的风险，几乎所有的事故都伴随有违章建筑和违法施工的身影。户主违建的动机多是为了节约成本或获得非法利益，违法成本不高，很难遏制其违法的念头和冲动。如何通过经济和法律手段加大违法成本，比如创设“没收非法所得”（包括违章建筑前期出租或出售的全部所得）制度，从根源上着手，让人不愿违、不敢违。
  重视源头扼制，强化日常监管，构建事前、事中、事后的动态监管体系。对新建房屋的设计图、竣工验收等关键事项由形式审查变为实质审查，充实县乡专职工程施工专业管理力量，短期无法到位的，应采取政府购买服务方式，确保关键环节监管服务到位，确保“有人管、有专业的人管”。
  进一步压实责任，加大巡查和执法力度。乡镇政府应切实负起属地监管责任，以村为网格单元开展全覆盖巡查，对网格员发现的“两违”、农村建房安全问题必须快速响应、快速制止、快速查处，查处难度大的，提请县级组织有关部门联合查处。加快配齐乡镇综合执法队伍，提升行政执法人员能力水平，配合运用卫片执法等科学手段，严格执法，对渎职行为坚决追责问责。
  4.严格依法监管，把监管纳入法治化轨道
  加强自建房安全监管的立法和制度保障。针对使用阶段尤其是经营性自建房监管这一薄弱环节完善制度设计，从部门职责、建设管理、使用监管、信息平台、强制举措、法律责任等方面构建全流程的监管体系。目前湖南省人大已经率先在着手制定《湖南省居民自建房安全管理若干规定》。要研究建立房屋体检制度，强化房屋全生命周期的安全保障，研究建立房屋养老金制度和房屋质量保险制度。各地政府根据本地实际情况可以制定相关规范性文件，为自建房安全监管提供制度保障。
  加强针对自建房安全管理的执法力度。执法实践中常常出现一些交叉领域和法律责任竞合的问题，各部门间容易推诿扯皮，司法行政部门要加强部门之间行政执法的协调，确保责任明确监管有效。在事权和执法重心下沉的背景下，要加强执法的经费保障和专业人才的供给，强化执法力量，让基层尤其是乡镇人民政府想办事，能办事，办好事。省市县三级要加强调研督导，逐级压实责任，推进法律制度的落地落实。
  加强针对自建房安全管理的司法保障。人民检察院、人民法院在办理涉及自建房安全的案件时，尤其在处理因自建房安全引发重大责任事故的典型案件中，厘清各方主体的法律责任，严厉打击各类违法行为。通过加大普法宣传、以案释法，增强自建房安全管理各主体的风险意识、忧患意识、责任意识，为有效防范并化解安全风险、保护人民群众生命财产安全提供司法保障。
  加强针对自建房安全管理的法律服务保障。在自建房的排查和整治中涉及诸多法律问题，应借助律师等专业人士的力量，制定合法科学的实施方案，要针对性地做好解释引导工作，第一时间化解矛盾、消除隐患。在整治过程中，要尊重历史、实事求是，杜绝“一刀切”、“运动式”的整改，应分类施策，严格依照法定程序，保障好相关主体基本合法的权利，让自建房的安全管理工作经得起时间和历史的检验。(来源：乡村发现转自：农地法实务 微信公众号)