精准扶贫背景下扶贫再贷款的政策效应及其优化路径分析

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张龙耀 于一（南京农业大学金融学院）

   扶贫再贷款是中国人民银行打赢脱贫攻坚战的重要货币政策工具，主要用于优化信贷结构，引导信贷资源向贫困地区倾斜，以增强精准扶贫的效果。2016年3月，央行正式开办扶贫再贷款业务，实行比支农再贷款更优惠的利率，专项用于支持国家级、省级贫困县农村金融机构在当地发放涉农贷款。央行对扶贫再贷款管理实行“双限”模式，即“限投向”和“限利率”，尽管很大程度上降低贫困地区社会融资成本，但同时也可能会扭曲金融机构的市场化定价行为，从而在一定程度上影响再贷款政策作用的最大化和金融支持脱贫攻坚的精准性。本文在梳理精准扶贫再贷款政策演进的基础上，分析了政策运行的理论机理，从农村金融机构社会目标与财务目标的角度，深入分析了“双限”模式对扶贫再贷款政策的影响，并在此基础上提出优化扶贫再贷款政策的相关建议。
  精准扶贫再贷款政策演进与理论机理
（一）央行再贷款政策演进
   再贷款的起源与发展与我国央行制度的建立关系密切。中国人民银行自1984年专门行使中央银行职能后，再贷款成为央行吞吐基础货币最重要的货币政策工具之一，占基础货币供应总量的70%以上，对推动经济的高速增长起到了关键的作用。1993年，信贷资金与规模的分配体制改革使得再贷款供应渠道发生重大变化，再贷款任务实现向解决商业银行头寸不足转变。与此同时，农村信用社与中国农业银行的正式脱钩以及金融风险的冲击，使得农村信用社面临着资金不足与涉农信贷需求增长的矛盾。为扩大农村信用社涉农信贷投放，中国人民银行于1999年创设支农再贷款业务。
   自支农再贷款业务开办以来，在政策供给方面发生的最显著变化是从“限投向”向“限投向、限利率”的“双限”模式转变。2014年12月，中国人民银行下发《中国人民银行关于完善信贷政策支持再贷款管理，支持扩大“三农”小微企业信贷投放的通知》（银发〔2014〕90号），要求运用支农再贷款的地方法人金融机构发放的涉农贷款利率加点幅度在实际支付的各期限档次再贷款利率上不超过5个百分点。2015年5月下发的“银发〔2015〕166号”文要求涉农贷款利率加点幅度不超过4个百分点，2015年9月下发的“银货政〔2015〕6号”文将上述利率加点幅度下调为不超过3个百分点。2016年6月，《中国人民银行扶贫再贷款管理细则》（银发〔2016〕173号），进一步细化扶贫再贷款管理，明确扶贫再贷款使用“双限”要求，即扶贫再贷款必须投向国家级、省级贫困县的涉农贷款领域，且地方法人金融机构运用专项资金发放的贷款利率必须低于一年以内（含一年）央行贷款基准利率。除此之外，还规定了扶贫再贷款发放对象为国家级和省级贫困县行政区域内的农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等4类地方法人金融机构。
（二）扶贫再贷款助推脱贫攻坚理论机制
   首先，扶贫再贷款作为一种数量货币型供给工具，直接增强了金融机构资金实力，引导其扩大对贫困地区的信贷供给，从而使地区的信贷总量得到有效增长。当以信贷市场衡量金融发展水平时，在欠发达地区，金融市场的发展程度与经济增长正相关。经济增长使社会财富增加，整体财富会通过涓滴效应流向低收入阶层，缓解穷人贫困。
   其次，扶贫再贷款作为精准助推脱贫攻坚的结构性货币政策工具，能有效引导信贷资金向贫困地区、贫困人口倾斜。由于扶贫再贷款资金专项用在贫困地区发放涉农贷款，优先支持带动贫困户就业的涉农企业和建档立卡贫困户，有助于缩小地区间的经济差距，实现均衡发展。此外，能够促进法人金融机构扩大涉农信贷投入，发挥扶贫再贷款撬动金融机构在贫困地区发放贷款的杠杆作用，改善贫困地区的金融信贷供给。这客观上也拉动了农村金融市场的需求，从而推动产业结构升级，增强金融扶贫效果。
   再次，扶贫再贷款通过利率定价机制，设定贷款利率上限，实行比支农再贷款更优惠的利率。通过限定贷款利率，能够有效降低贫困地区涉农经济主体和贫困户的融资成本，从而实现金融助推脱贫攻坚。
   最后，利用货币政策工具的引导功能，积极与地方政府对接，制定相应的执行管理规章条例，优化再贷款政策运行环境和监管体系。通过产品的组合创新，推动财政资金贴息与金融机构让利并行，充分发挥再贷款的政策导向功能，以达到惠农扶贫的效果。
  扶贫再贷款助推脱贫攻坚存在的现实问题
   理论而言，扶贫再贷款政策管理模式的设置需要使得农村金融机构实现社会目标和财务目标的双重目标统一。其中，农村金融机构的社会目标是为带动贫困户就业的涉农企业和建档立卡贫困户提供信贷支持，促进贫困人口脱贫致富；财务目标是农村金融机构能够实现自身的盈亏平衡。
（一）对地方农村金融机构实现财务目标的影响
   再贷款的发放对象为国家级、省级贫困县行政区域内的地方农村金融机构,在对利率进行限制之前，农村金融机构可以根据涉农经济主体和贫困农户不同的风险等级，设定可浮动的贷款利率，以此获取与贷款成本相当的收益水平。在这种情况下，地方农村金融机构实现盈亏平衡，会增加对再贷款的需求，从而积极发挥扶贫再贷款政策的杠杆撬动作用。
   然而，“限利率”政策实施后，金融机构使用扶贫再贷款的低利润空间，与其发放贷款的高成本的矛盾日益凸显，影响地方金融机构使用再贷款的积极性。赵继红等（2017）通过对河南省32家地方法人机构的信贷成本进行计算，发现在限制利率加点幅度后，农村信用社、农村商业银行使用扶贫再贷款仅仅实现微利，而村镇银行则发生亏损，从而影响政策可持续性。基于此，可以发现，判断利率约束是否影响金融机构财务目标的实现，关键在于厘清金融机构运用扶贫再贷款时的贷款成本，确定其合理的利润空间。
   在不考虑贷款损失的情况下，金融机构贷款成本率的测算主要包括：资金成本率，运营成本率以及税费成本率。即：贷款成本率=资金成本率+营业成本率+税费成本率。其中，资金成本率=再贷款利率（资金来源全部为扶贫再贷款时）；营业成本率=（营业总成本-固定营业成本）/贷款余额；税费成本率=营业税金及附加/贷款余额。王军峰（2017）认为，由于村镇银行规模偏小，需要花费较高的管理费用，所以营业成本率要显著高于规模较大的农村信用社或农村商业银行，其贷款成本率约为4.65%，而农村信用社（商业银行）贷款成本率约为3.84%。也就是说，当再贷款发放贷款的最高利率低于金融机构的贷款成本时，金融机构的财务目标将无法实现，进而影响地方农村金融机构运用再贷款的积极性，而扶贫再贷款的信贷导向功能也难以发挥。
（二）对地方农村金融机构社会目标的影响
   扶贫再贷款的主要投向为涉农领域，虽然政策要求优先和主动支持带动贫困户就业发展的企业和建档立卡贫困户，但未规定最低占比。在对农村金融机构发放贷款的利率进行约束的条件下，金融机构为了追求利润最大化，会优先贷款给风险等级偏低的经济主体，然后投向风险等级中等的普通农户，最后为风险较大的建档立卡贫困户。王军峰等（2017）通过对河南省某市扶贫再贷款的对象进行统计，发现农村金融机构使用扶贫再贷款投向非贫困户（普通农户）占比27.87%，投向非涉农企业占比约为52.87%，扶贫再贷款对涉农企业和贫困农户的覆盖率显著偏低。造成扶贫再贷款瞄准偏差的主要原因是，运用扶贫再贷款资金发放贷款的贷款利率上限为一年以内（含一年）的央行贷款基准利率，对于金融机构贷款成本大于使用再贷款资金发放贷款规定的最高利率时，运用再贷款资金进行放贷意味着无法实现自身财务的盈亏平衡。但部分机构为塑造良好的金融扶贫形象，仍会积极申请扶贫再贷款资金，同时，部分机构为了获得更高的宏观审慎评估（MPA），结果也会如此（谢仕周，2017）。为在政策允许的范围内尽可能追求社会效益与财务利润的平衡，金融机构倾向于将再贷款资金投向县域内风险等级小、综合利润高的企业，但是这将弱化央行调控信贷结构的功能，同时贫困地区贫困主体的信贷获得率仍然较低。
   因此，综合以上的分析，在实际执行中，“双限”管理模式不仅使得农村金融机构容易陷入亏损的困境，同时也会降低信贷资金投放的精准度，进而削弱贫困地区农村金融机构充分利用再贷款政策开展金融扶贫的积极性，限制扶贫再贷款政策脱贫攻坚的效果。
  扶贫再贷款政策优化路径分析
   理论上，扶贫再贷款是推动金融机构在实施金融扶贫政策过程中实现社会目标和财务目标统一的良好机制。但是，实践中，扶贫再贷款的政策设计对农村金融机构实现社会目标和财务目标却未能达到权衡统一。因此，亟需完善扶贫再贷款顶层设计，创设和优化适合精准扶贫的再贷款工具，更好地将扶贫的社会效益与金融机构的财务可持续性兼顾起来，以更加市场化的方式发挥扶贫再贷款的杠杆撬动作用。基于此，本文提出以下建议：
（一）创新扶贫再贷款利率定价机制，助力金融机构实现双目标
   如果仅强调降低再贷款利率的社会效益，一定程度上会降低金融机构实现自身发展的可持续性和使用扶贫再贷款的积极性。因此，建议创新更为灵活的再贷款利率政策，适当提高利率加点弹性。确保既考虑扶贫的社会效益，发挥再贷款降低融资成本的作用，又能给予金融机构适当的利润空间，增加商业可持续性。按照上文的计算方法，金融机构使用再贷款资金发放贷款的成本由资金成本、营业成本、税费成本等构成。要适当提高加点弹性，也不宜息差过大，即以涉农贷款平均加权利率为利率上限的同时，使得绝大多数金融机构不仅仅覆盖贷款成本也能获得合理的利润空间。在引导金融机构再贷款利率低于市场化利率水平的基础上，实现法人金融机构社会目标与财务目标的统一，提高金融机构使用再贷款的积极性和自身发展的商业可持续性。
（二）创新再贷款政策竞价使用机制，提高金融机构使用积极性
   将金融机构的“当季拟新增扶贫再贷款资金借用额”“当季使用精准扶贫再贷款资金占发放精准扶贫贷款的比重”等指标的考核与使用扶贫再贷款发放贷款的利率加点幅度相挂钩。金融机构自愿参与竞价，在利率“红线”下，资产质量和经营状况越好、当季拟增借用额越多、使用精准扶贫再贷款资金占比越大、扶贫贷款投向建档立卡户越精准，允许使用扶贫再贷款资金发放贷款利率的加点幅度就越高。通过引入竞价机制，激励金融机构在有效控制风险的范围下，争取更大的加点权限，积极扩大使用扶贫再贷款规模，加大对扶贫领域的信贷投放，真正实现扶贫再贷款的杠杆作用。
（三）扩大再贷款政策传导中介覆盖面，瞄准再贷款政策目标
   首先，应鼓励各商业银行开展类似于中国农业银行三农事业部的金融改革，成立专门的支农机构，针对性地解决贫困农户融资难、融资贵问题，并将这类机构纳入到扶贫再贷款发放对象中，提高再贷款支持脱贫攻坚的精准性。其次，鼓励地方法人金融机构营业网点下沉，提高再贷款政策覆盖深度，持续优化再贷款投向，促进贫困农户增产增收。最后，完善扶贫再贷款与扶贫小额信贷内在联动机制，将小额信贷机构纳入到扶贫再贷款发放对象中。小额信贷机构解决了农村金融体系在微观层面缺“毛细血管”的困境，真正下沉到农村地区，切实贴近农户、贴近“三农”。但其囿于融资杠杆率低、资金来源受限等原因，难以实现自我财务可持续性与扶贫精准性的统一。基于此，应扩大申请再贷款对象的范围，增加对农村市场的竞争，迫使农村商业银行让渡部分再贷款政策福利，矫正再贷款目标偏差。
（四）优化再贷款资金投向，健全利益联结机制
   首先，再贷款资金应优先投向带动农户就业的生产经营项目，激发农户内生脱贫动力，实现扶贫的精准性和脱贫的可持续性，充分发挥再贷款从“输血”到“造血”的功能。可以通过创新再贷款管理模式，如“产业优先扶贫”，以产业扶贫为导向，以利率杠杆撬动模式为工具，立足于地区产业特色，优先投向带动贫困人口就业的经济体。同时，规范扶贫再贷款执行评估机制，引导再贷款资金向有优秀扶贫产业的地区倾斜。
   其次，需进一步探索金融扶贫的长效机制，建立企业利益与农户利益相挂钩的机制，帮助建档立卡农户有效脱贫、防止返贫。组织贫困农户利用获得的贷款资金入股龙头企业或其他经济体，使贫困农户成为股东，享受企业分红。同时，鼓励贫困户进入企业务工，学习和掌握农业生产技能，建立长期且稳定的收入增长机制，从而有效脱贫。另一方面，对带动贫困农户就业的企业应采取必要的激励措施，如实行财政奖补，以降低企业的融资成本，提高企业助力农户脱贫的积极性。此外，对于投向带动贫困农户就业的龙头企业、合作社或其他经济体的再贷款资金，地方政府应给予一定的贷款利率优惠，同时也要建立健全风险控制和监督管理机制，提高地方农村金融机构使用再贷款资金的积极性和资金投向的精准性。