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杨香军（中共郴州市委党校经济管理教研室讲师，硕士） “精准扶贫、精准脱贫”是新一届中央领导集体作出的战略选择，也是习近平总书记扶贫开发战略思想的重要内容。“精准扶贫”总的路径习总书记在中央扶贫开发工作会议上概括为“五个一批”，在“五个一批”中首要就是“发展生产脱贫一批”。发展生产脱贫也就是通过发展产业来促进贫困地区发展、带动贫困群众持续增加收入。它是精准扶贫中由“授人以鱼”转向“授人以渔” 、变“输血”为“造血”的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。
郴州市位于湖南省东南部，地处南岭山脉与罗霄山脉交错、长江水系与珠江水系分流的地带。全市辖十一个县（市、区），有四县位于罗霄山特困连片区内，其中汝城、桂东为国家贫困县，安仁、宜章为省级贫困县。自精准扶贫开展以来，郴州大力推进产业精准扶贫，扶贫成效显著。2018年全国产业扶贫现场会在郴州召开，受到全省及至全国的肯定。研究推介郴州产业扶贫的经验对其它地区有重要的借鉴意义。
一、郴州产业扶贫现状分析
（一）政策支持
2015年9月24日湖南省农业委员会、湖南省扶贫开发办公室印发《关于推进农业产业精准扶贫工作的意见》，《意见》提出要把发展农业产业作为稳定脱贫的主
要途径。在此文件上， 2015年10月26日郴州印发了《郴州市精准扶贫五年行动计划（2015－2019年）》，《计划》着力实施“十大”帮扶工程，其中产业扶贫工程位居第一。产业帮扶计划指出：对需产业帮扶的贫困户，突出区域特色产业和主导产业，既充分考虑项目的可行性，又充分尊重群众的意愿，选择有优势、有特色、有市场竞争力的产业进行帮扶，重点发展烤烟、茶叶、蔬菜、油菜、冰糖橙、生姜、楠竹、花卉苗木、养殖（猪、羊、禾花鱼）等产业。
（二）取得的成效
按照“五个一批”、“六个精准”的工作要求，坚持“四跟四走”产业精准扶贫思路，将产业扶贫作为实现贫困户可持续增收的长效手段，探索“面对市场找产业，选准产业找能人，找好能人帮穷人，能人穷人共发展”扶贫模式，创造产业扶贫“郴州特色”。全市采取直接帮扶、委托帮扶、股份合作和就业帮扶等方式，联接带动贫困户20多万人，变“输血式”为“造血式”，推动扶贫开发取得实效，加快贫困户增收脱贫步伐。截止2019年底，综合贫困发生率由2014年10.3%降至0.28%，桂东、汝城、安仁、宜章四个贫困县全部摘帽，442个贫困村全部出列。郴州市脱贫攻坚取得决定性胜利。
（三）主要做法：
一是注重规划引领。根据省扶贫办、省农委《关于农业产业精准扶贫工作的意见》精神，郴州市扶贫办制定了《农业产业精准扶贫五年行动计划》。规划指出2016—2020年，将产业扶贫作为实现贫困户增收的主要手段，实现2019年全面脱贫目标，2020年巩固发展成果。
二是坚持龙头带动。全市共明确了宜章福鹅公司、安仁生平米业、三湘菌业、汝城县泉水镇旱塘茶叶专业合作社等166个龙头企业和专业合作社，作为全市农业产业精准扶贫的依托企业。企业主要采取直接帮扶、委托帮扶和股份合作等帮扶模式，如国家贫困县桂东县以玲珑王茶叶开发有限公司为龙头，吸纳2018年度省重点产业帮扶资金439万元（2000元/人）委托帮扶949户，2196人。公司将1666亩丰产标准茶园的10年经营权用于帮扶贫困户，帮扶期限10年；茶园经营收益的75%用于贫困户分红，确保分红率不低于20%。对贫困农户小额信贷资金，建立分贷统还机制，确保贫困农户分红率不低于10%。又如，另一个国家贫困县汝城县以汝莲茶叶公司为龙头，投入资金850万元，帮扶850户贫困户，带动建档立卡农户 3500人，完成种植基地改造1300亩，2016年实现贫困群众人平增收1500元。再如，省级贫困县安仁县依托“众湘药业”等龙头企业，流转土地、发动贫困户种植药材，实施中药材产业“三万”精准扶贫工程，即发动全县1万户建档立卡贫困户、种植1万亩中药材、用3—5年时间使种植户年增收1万元以上。
三是创新产业扶贫模式。除了实施农业产业扶贫外，全市各贫困地区还通过发展乡村旅游、电商等方式，帮助更多贫困人口脱贫。比如，在乡村旅游方面：汝城县委、县政府提出全域旅游促进汝城脱贫攻坚的口号，坚持走“绿色、红色、古色”的乡村旅游发展路子。宜章县以莽山为品牌，在周边发展乡村旅游产业。安仁县以稻田公园和春分药王节的节点，发展乡村旅游，建立了一批有实力的休闲农庄。资兴市立足东江湖五A景区品牌，将白廊镇5个贫困村列入全国乡村旅游扶贫重点村。在电商扶贫方面：资兴市与京东集团、阿里巴巴集团签订了战略合作协议，通过发展农村电子商务，推广“互联网+特色农产品”电商销售模式。永兴县成功争取了“全国电商进农村推进县”的政策；建立县级电子商务服务中心1个，完成16个乡镇电商公共服务中心、206个村级服务站的初级建设。2017年，永兴县还抓住东部山区红米产业丰收的契机，成功举办了“中国永兴互联网+精准扶贫暨首届生态红米节”，借助电商平台，贫困农户在家门口就能销售自己的农产品，促进了贫困农户增收。
二、产业扶贫存在的主要困难和问题
（一）部分地方产业发展资金受到挤占
产业扶持资金使用偏向。在实际的扶贫工作中，由于产业扶持没有指明具体项目，产业扶贫资金往往是根据群众要求用到改善水电路讯等民生工程。产业扶贫资金受到挤占用于基础设施建设，导致有限的产业扶持资金没有发挥应有的效果。
（二）缺少懂技术会管理会经营的产业人才
目前，普遍存在产业发展技术含量不高，农民科技文化素质较低，农业科技推广不深入。譬如目前桂东县茶叶专业技术人员不足100人，茶园管理、茶叶加工、市场营销等专业技术人才非常缺乏。
（三）产业规模发展受到土地流转瓶颈制约
实现农业产业化发展必须实行适度规模经营，但目前土地分散在农户，给茶叶、油茶、蔬菜、脐橙等集中连片开发带来一定难度，不利于产业的规模化、集约化发展，即使有些地方出现大量土地抛荒现象，还有很多适宜开发的土地，但就是难以流转，极大地影响连片开发。龙头企业和开发大户盼望出台相关优惠政策，对产业基地连片开发流转的土地给予资金和政策支持，以加快产业规模化进程。
（四）产业布局不合理，产品加工销售难
一方面，全市各贫困地区产业发展同质化现象较严重，大都是以种植业、养殖业为主，而且种养的品种大都趋同，造成产品销售难题，导致贫困户有收成没收入，不同程度影响了贫困户参与产业扶贫的积极性。另一方面，“公司+基地+农户”的格局未完全建立，农产品加供销问题未妥善解决，产业扶贫的效益不明显。全市贫困县农产品加工的龙头企业虽有几十家，但真正上规模、上档次的农产品加工企业不多，多数企业经济实力不强、科技含量不高、产品结构单一。如安仁县食用菌产业90%以上是鲜销，只是简单储存、包装，粗加工产品都很少，更谈不上精深加工，产品附加值低，产业难以向纵深发展。加之技术力量薄弱，自身技术人才稀缺，一些疑难杂症不能及时解决，没有一家上档次的食用菌良种繁育中心，从母种、原种到生产种的繁殖和供应处于一个低水平局面，对该县食用菌产业的健康稳步发展制约较大。在养殖业方面，除了桂东有少量肉牛加工外，基本上都没有形成养殖、屠宰、加工、营销网络，专业化的水平较低。
三、推进产业扶贫的路径选择
精准扶贫，重在找准优势富民产业，提高贫困群众产业参与度和受益度。根据郴州在产业扶贫的探索与实践困境，进一步推进产业扶贫要作好以下几个方面：
（一）因地制宜，科学规划产业布局
因地制宜、合理规划是产业扶贫的基础性工作。
1.选准产业发展种类。结合各地实际，着眼长远，兼顾当前，大力发展适宜特色产业，做到宜农则农、宜林则林、宜商则商、宜游则游。
2.科学规划产业布局。要全面了解国家、省市扶贫产业发展的规划，准确认识产业发展情况，在现有产业发展现状和传统习惯的基础上，结合各地发展实际，科学制定县域产业发展规划，形成“一村一品”、“一镇（乡）一业”和“一镇（乡）几品”、“一县几品”的产业格局。
3.是合理确定产业规模。产业发展要上规模，有规模才有影响力，才能在激烈的市场竞争中占领份额，但发展规模的大小还是要通过市场需求和政府适当引导来确定。因此，各地扶贫产业发展的规模要充分考虑当地的产业营销网络、信息网络、加工能力、财政投入、生产水平等因素，统筹安排，合理确定，切忌大而空，给群众造成不必要的损失，降低群众积极性，影响产业的发展。
（二）多措并举，有效破解产业投入难题
扶贫工作最缺的是资金，产业扶贫更是如此，资金是关键。因此，要按照“县为单位、整合资金、连片开发”的思路,集中力量，突出重点，持之以恒扶持产业的发展。
1.合理使用整合资金。落实上级统筹整合使用财政涉农资金支持精准扶贫工作有关文件精神，整合财政、扶贫、发改、水利、农开、林业、移民和畜牧等各类资金，做到计划围绕扶贫方案下，项目按照扶贫方案做，资金随着项目走，形成整合项目的良性机制,发挥整合资金规模效益，加速产业发展。
2.加大财政投入比重。脱贫攻坚期间，各地农村基础设施有了较大的改善，水电路讯等重要民生项目基本实现了全覆盖，脱贫攻坚后期重点要在产业精准扶贫中加大财政实实在在的投入，弥补其他渠道融资不足，并明确产业扶持资金的比例和严禁挪为其他项目使用，强力推进产业扶贫的发展。
3.扩大融资服务力度。要争取金融部门的重视，在产业扶贫发展资金额度内，制定贷款贴息规模，引导国家政策性银行和商业性银行、农村信用发展银行等金融机构，加大对产业扶持的信贷投放，发挥财政专项扶贫资金的杠杆作用，为产业扶贫提供充足的资金支撑和优质服务。
（三）多方联动，扎实推动产业发展
产业扶贫引导靠政府，主体是农民，要发挥政府的引导作用，突出龙头企业、专业合作社、土地托管公司、行业协会的带动能力，调动农民的积极性，采取“公司+合作社+基地+农户”、“合作社+基地+农户”等形式，积极抓好产业精准扶贫工作。
1.政府指导推动。各地政府部门要进一步加大对主导产业发展的扶持力度，出台支持产业发展的具有操作性、针对性的政策，帮助龙头产业和龙头企业做大做强，提高产业化程度，通过壮大龙头企业增强拉动能力，加强与基地联结，加快产业扶贫的发展。
2.运用中介机构驱动。农民专业合作组织、行业协会和土地托管公司等中介机构是产业扶贫的载体。如乡镇土地托管公司要发挥土地银行的作用，加强农村土地流转和储备，促进土地向规模经营业主和种养大户适度集中，推进产业规模化发展。农民技能培训机构要完善农民技能培训制度，采取多种培训形式，围绕农业现代化、产业化等行业针对性的开展培训，提高农民的劳动技能，扩大就业增加收入。
3.培植各类典型带动。农民是最实在的，看重“吹糠见米”的扶贫效果。要通过培育、打造和推介一批通过发展产业脱贫致富的典型事例，带动广大群众投身到产业扶贫的工作中，为产业形成规模化、标准化、集约化、产业化和现代化创造条件，加快农村的发展。
（四）加强培训，提高贫困群众发展产业的能力
1.建立培训计划清单。按照“坚决打赢精准脱贫攻坚战”的要求，进一步摸清培训底子、明确培训任务、做实培训计划、落实培训责任，确保实现精准扶贫培训全覆盖。重点建立三个清单：即“任务清单”，进一步做好建档立卡贫困劳动力精准识别，准确掌握其基本信息、培训意愿、就业意愿，对参加了就业技能培训且有就业意愿的建档立卡贫困劳动力，全面纳入劳务输出对象；“培训清单”，对有意愿参加培训的贫困劳动力，分专业、分期数落实到人，按计划分层级、分部门开展培训；“责任清单”，认真落实各乡镇党委、政府，各部门、培训机构（学校）的责任，确保各司其职、各尽其责。
2.创新培训方式。通过“培训下乡、培训入村”的方式，将精准扶贫技能培训班办到贫困劳动力家门口。推广符合当地产业特色、市场需求量大、行业前景好的专业，如种养植、产品加工、月嫂，等等。对于需求量比较大的专业，以乡为单位组织培训。建立扶贫车间，采取“企业+车间+贫困户”方式，积极组织贫困劳动力从事居家就业和灵活就业，解决贫困劳动力家门口就业问题。
（五）强化领导，创新产业扶贫机制
各级党委、政府及有关部门要进一步提高思想认识，加强组织领导，创新工作机制，努力为实施产业精准扶贫营造氛围，提供保障。
1.强化工作责任。各级党委、政府要进一步增强责任感和紧迫感，把产业精准扶贫工作列入重要议事日程，特别是要建立健全产业扶贫目标责任制，将提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为主要指标，并增加扶贫开发工作在县级经济和社会事业发展目标考核中的分值，以强化乡镇党委、政府对工作的重视，形成上下联动、齐抓共管的工作合力，实施单位直接扶村、干部精准包户的工作责任制。
2.创新扶贫模式。探索产业精准扶贫的模式，对既有产业发展愿望，又有产业发展能力的贫困对象，在政府的组织和引导下，直接参与区域特色产业开发，通过以奖代扶、贷款贴息等方式予以直接帮扶。对没有劳动技能和不愿参与发展产业的对象，受其委托可以通过购买扶贫社会服务方式，将国家给予特定对象的扶持资金直接委托有意愿合作的、有社会责任的、讲诚信和有实力的农业企业、农民专业合作社和家庭农场实行委托帮扶，项目实行统一开发、统一管理、统一经营、统一核算，相互间以契约形式，明确责权利关系，项目收益按比例分成。[4]对愿将政策扶持资金、土地、林地等生产资料折价入股，实行股份合作，项目由农业企业、农民专业合作社、家庭农场统一管理和生产经营，结成联股、联利的共同体，实现股份到户，利益到户。
3.加强监督管理。产业扶持项目分散、程序复杂、资金量大，必须加强监管，要按照财政扶贫资金管理的办法，坚持专帐专户、专款专用、封闭运行。要加强项目的论证和组织，禁止指定扶持项目、物资和有其他利益目的的实物式扶贫，做到项目公开、物资自选，确保项目建设顺利推进；要建立项目跟踪检查、考核评价和专项审计报告制度，发现问题及时整改，确保资金运行安全高效和产业扶贫扶出实效。同时要对识别出的扶贫对象根据扶贫年限和成效，实行动态管理，贫困的进脱贫的出，确保精准扶贫的工作成效。
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