马亮：从评价到体检：国家治理效能评价的范式转换

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马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

  如何进行高质量的国家治理效能评价
  近些年来，“高质量发展”成为各级政府会议中的高频热词，高质量发展仰赖高效能治理，但是效能评价如何适应高质量发展，仍然是一个亟待破解的重要课题。这个问题涉及如何理解国家治理效能评价与高质量发展之间的关系，以及如何推动国家治理效能评价创新和高质量发展。
  国家治理效能评价是对国家治理方方面面的效能或绩效进行考核评价，具体表现为对政府绩效和官员效能的考核和评价。它是影响政府施政的“指挥棒”，也是选人用人的“晴雨表”，在国家治理体系中发挥着举足轻重的作用。要想推进高质量发展，国家治理效能评价本身就要高质量，或者国家治理效能评价的质量如何也要进行考核评价。当前的国家治理效能评价似乎还难以满足高质量发展的要求。不仅考核评价的价值、方法与指标都还停留在初级阶段，国家治理效能评价质量不高，甚至存在为了评价而评价、为了考核而考核的现象和问题；而且考核评价的周期性、科学性、指导性等方面还有较大欠缺，多数国家治理效能评价的周期是一年，且评价指标简单粗暴、过于粗放，地方干部不知道自己考得好不好，也不知道为什么“好”或“不好”，更不知道将来怎么改。显然，这不利于高质量发展。
  高质量发展是目标，国家治理效能评价是手段，要实现目标与手段的匹配，而不是二者错配。过去我们依赖通过GDP等单一指标进行国家治理效能评价，这固然有问题，但是却恰恰抓住了一个中心任务，如此才实现了又快又好的发展。高质量发展本身有很强的复杂性，考核高质量发展也存在难以逾越的技术性难题。假如不分主次什么都关注就等于什么都不关注，什么都负责就是什么都不负责。进一步地，高质量发展的一个重要维度是绿色发展，但是在从GDP走向绿色GDP时，却因为测算方法过于复杂遇到了不少障碍。此外，中国是一个大国，幅员辽阔，人口众多，各地发展不均衡不充分问题突出。这意味着高质量发展在各地的意涵不同，对各级领导干部的要求也不同，各地治理效能评价的内容和方式自然也就不同。
  那么，如何推动国家治理效能评价的转型和发展，以适应高质量发展要求呢？2021年9月，世界银行集团宣布停发《营商环境报告》，外部专家对世界银行营商环境评价方法提出了许多改进建议：应衡量事实上的营商环境，而不仅是关注法理上的营商环境；各国应更多关注有贸易投资需求的大型企业特别是跨国经贸企业，而不仅是本地中小企业，这不能揭示各国政府积极作为的全貌；应删除总指数和各国排名，这既没有实质意义，也会招致各国干预和利益冲突；应提升营商环境评价的透明度，通过内外部各方面的监督和努力重建其公信力。这些意见建议为我们对国家治理效能评价本身进行评估和检讨具有一定的参考意义。
  “城市体检”对国家治理效能评价的启示
  近些年来，自然资源部等有关部门提出“城市体检”的概念，认为城市就像人一样，会生长，也会生病。对城市进行定期的分析、评估、监测、预警和反馈，可以有效把握城市在运行过程中各个系统的运转情况，及时发现“城市病”以及倾向性、苗头性问题，有效开展城市治理工作，让城市更加健康地发展。
  正如体检项目是有可选择性的，人们可以只做基础项目，也可以加项做特别项目，不同性别、年龄、体质、偏好的人，还可以选择不同体检项目的组合，“城市体检”也不能泛泛而谈，应该包括整体性体检，也应该包括专项的、更加精细的体检。比如，英国大伦敦地区的健康街道方法，评估的是街道环境与公共空间中的城市、交通等要素对健康的影响，市政府据此制定城市规划和公共政策，推进街道健康水平提升。其考核的单位非常精细，一般以某条街为对象，而不是区县或城市等较大的区域。拓展到国家治理维度，当前的国家治理效能评价一般是在较大的辖区层面进行，即便延伸到了乡镇或街道层面，考核评价的颗粒度也还很粗糙。如果能将健康街道方法应用到国家治理效能评价中，将考核具化到街道乃至网格中，对一条街道的方方面面进行考核评价，或许可以发现更明确、更具体的问题，从而提出针对性解决方案，并对规划和改造后的效果及时跟进评估。
  另外，针对每一个人的特征，体检报告会确定最合适的参照组，使人们能够明确自己所处的健康状况。“城市体检”就是将人的体检思想引入城市治理，基于现代信息技术的新城市科学则使其进一步发展。具体来说，通过应用移动互联网、物联网等新一代信息技术，“城市体检”可以采集到海量颗粒数据，对城市的精细单位进行高频扫描，并出具可视化程度很强的体检报告。比如，城市交通方面可以通过无处不在的公交车、机动车、共享单车、移动互联网、智能摄像头等对各类交通出行模式进行扫描，进而对公交可及性、步行可达性、交通拥堵等进行精准测评。同理，大数据等新一代信息技术的迅猛发展，使国家治理效能评价有着广阔的发展空间，并已在城市治理绩效评价中进行了初步应用。可预见的是，未来国家治理效能评价将发生质的变化。
  国家治理要从效能评价走向效能体检
  国家治理效能评价的未来发展方向是效能体检，其特征包括：大数据、细颗粒度、精细单元或网格、实时扫描、自动输出可视化体检报告。国家治理效能体检可能囊括上千个指标，并可以根据国家治理导向、地域差异、民众偏好等来对各个指标的优先级进行排序和差别化使用。国家治理效能体检真正体现了高质量发展的题中之义，但从考核变成“体检”，意味着一种范式转化，很多方面会发生颠覆性变化，最核心就是效能评价背后的执政理念和发展逻辑的转变。
  首先，国家治理效能体检跳出了以“考”为主的效能评价思维定式，有助于提升政府或官员接受“体检”的积极性，从被动应试和博弈走向主动迎检。一来国家治理效能体检的对象是政府的生命体或官员的“身体”，他们本身就对通过“体检”获得更多宝贵信息，从而更健康地发展和成长怀有期待；二来国家治理效能体检的核心目的是预警和提前发现问题，是向前看而不是向后看。在这种目标导向下，以前政府为了达到考核目标而弄虚作假的现象会逐渐消除，政府工作人员也会更加积极主动地迎接“体检”。
  其次，国家治理效能体检通过应用新技术手段，使对政府绩效或官员效能的全方位“体检”成为可能。在一个“处处留痕”的时代，国家治理效能体检可以借助新技术轻松采集多方信息，进而通过全面、立体、系统、精细的效能体检，清晰掌握每个方面和项目的健康状态，避免官员“带病上岗”，避免政府“带病运行”。强调“体检”中收集多方数据是有一定依据的，例如很多企业在衡量绩效时推崇平衡计分卡，就是因为相对于财务绩效的单一滞后，平衡计分卡既可以全面衡量企业绩效，还能够未卜先知。
  再次，国家治理效能体检可以自动出具详尽的“体检报告”，这为各级政府及领导干部审视自身问题并及时纠偏提供了重要参考依据。过去国家治理效能评价成本很高，但是很多绩效数据不公开，评价对象往往知其然而不知其所以然。如今进行效能体检，输出由上千个指标组成的详细的“体检报告”，将问题乃至风险隐患直观呈现在各级政府及领导干部面前，有利于相关责任人及时采取改进措施、提前准备应急预案。
  最后，至关重要的是，国家治理效能体检报告的背后是数据看板，这为形成“效能评价—效能提升”闭环创造了重要条件。国家治理效能体检的个性化程度很强，可以满足不同地区、层级、岗位的个性化需求，既有必选的基础项，也有高质量发展的自选项。同时，国家治理效能体检可以自动生成每个地区和官员的体检报告，包括过去、现在和未来的预测状态，并可以和其他人进行对标比较。基于个性化数据、历史数据、对标数据、预警数据、对策建议等，国家治理“效能评价—效能提升”的闭环也就建立起来了。
  国家治理效能体检中需要注意的问题
  与国家治理效能评价相比，效能体检有很多优势。但是，效能体检可否落地，以及在落地的过程中需要注意哪些问题尚待进一步讨论。
  绩效评估和效能评价是强激励体制下的产物，政府更多考虑的是怎样在考核评价过程中提高名次，因为这同资源配置和人事任免关系密切。国家治理效能体检以发现问题、诊断问题、解决问题为目的，而非给国家、政府或官员排队，更不是为了末尾淘汰。为此，在推进国家治理效能体检时，要注意弱化绩效考核评价的激励作用，从强激励走向弱激励，避免排名焦虑带来的内卷，使国家治理效能评价摆脱目标达成和相对排名的“压力型”体制困境，使之回归信息和情报的功能本位，通过体检提供辅助决策和绩效改进的绩效信息。
  国家治理效能体检在对国家治理、政府绩效或官员政绩全方位“画像”的过程中，会产生大量数据，可以在国家治理、政府管理和社会治理的各个环节和场景中（如城市规划、区域发展、干部遴选等）对这些数据进行再利用，而不仅仅是用于考核评价。也就是说，要强化对国家治理效能体检中产生的海量数据的利用，在法律允许范围内，促成体检数据的采集、存储、清洗、分析、利用、共享、交易等。
  国家治理效能评价呼唤“元评估”，即考核的考核、评估的评估。最近几年，各级政府一直关注第三方评估，这就包括对评估进行评估，即你去评估别人，你的评估合不合格也要进行评估。国家治理效能体检报告出炉以后，可以吸引当地居民和企业参与效能问责，通过口碑投票、用手投票和“用脚投票”，使国家治理效能体检成为推动国家治理效能提升、政府绩效改进和领导干部政绩优化的重要工具，创造更多的公共价值。
  总体来说，国家治理效能体检有利于推动效能评价从简单粗放走向精细精准，未来有很大的创新空间。需要说明的是，国家治理效能体检借鉴自“城市体检”的概念，在智慧化程度较高的城市可能会有较好的应用效果，但在其他地区推广还需要审慎考虑。（来源：《国家治理》周刊2022年5月上）