[治理策略] 马亮：国家治理智能化转型及其进路

大数据、人工智能（AI）、区块链、云计算等新一代数字技术发展迅猛，并在经济、社会、文化和政治等领域广泛应用，特别是以美国科技企业OpenAI在2022年底发布的ChatGPT为代表的新一代人工智能技术，有望在越来越多的领域加以应用，并通过技术变革推动经济社会发展。新一代人工智能技术在各个行业和领域都有进一步发展和应用的巨大潜力，它们在国家治理领域的应用场景也非常广泛。

新一代人工智能技术强调通用型人工智能技术，这和过去专用型人工智能技术有显著区别。如果说过去的人工智能技术只能专注于做一件事的话，那么新一代人工智能技术则希望建构类人乃至超人的全知全能模式。当新一代人工智能技术越来越凸显其能力和价值时，就需要关注其在国家治理现代化中所扮演的角色，以及如何在应用过程中对其加以有效治理。

从国家治理的角度而言，技术创新与发展为国家治理现代化提供了更大可能。国家治理要依靠治理技术来实现治理目标，国家治理能力高低在很大程度上取决于国家治理技术水平，如果国家治理技术可以实现跨越式发展，那么就会加速推动国家治理目标的实现。因此，新一代人工智能技术的发展也为国家治理现代化提供了契机。

围绕新一代人工智能技术及其在国家治理中的应用，以及政府如何加强对这些新兴技术的监管，学术界进行了广泛探讨。本文期望进一步探讨国家治理如何实现智能化转型，并从智治走向善治。

国家治理是价值与工具的统一，既强调国家治理要追求特定的价值组合，也关注国家治理要使用有效的技术工具。在数字时代，国家治理需要数字化转型，以适应数字国家治理的时代要求。进入智能时代，国家治理也需要进行智能化转型，加快推动智能国家治理。新一代人工智能技术用于国家治理，推动“智能+国家治理”，会对国家治理体系和治理能力提出全方位的重塑要求。

加快推进国家治理的数字化和智能化转型刻不容缓，但是在此之前，我们需要澄清三对核心概念的异同和关系，包括智慧还是智能、治理还是管理、治理还是政府。

首先，一些人将智慧治理与智能治理混淆，而二者的差异十分明显。智慧更多指人类特有的一种状态，而很难说技术及其应用是智慧的，虽然一些人标榜认为智能技术可以达到智慧。在城市治理领域，围绕智慧城市与智能城市的争论同样值得关注。国家治理可以使用智能技术，并实现治理的智能化，但是要想达到智慧治理还尚需时日。

其次，国家治理智能化是智能治理，而不是智能管理。治理和管理的最大区别就在于为什么、谁参与和如何做，而这也意味着智能化转型需要关注治理而不是管理。比如，从社会管理走向社会治理，意味着社会工作模式发生了深刻改变，不再是政府管理社会的逻辑，而是转变为政府与社会共治的思路。因此，我们要重点探讨国家治理的智能化转型，而不只是政府管理的智能化转型。

最后，国家治理的智能化转型意味着推进智能治理，而不是局限于打造智能政府。毫无疑问，国家治理是以政府为主导的，国家治理的数字化转型要求政府实现智能化，但是政府智能化未必会带来国家治理的智能化。唯有参与各方都实现了智能化，国家治理的过程也是智能化的，我们才能说国家治理实现了智能化。

当前国家治理的智能化转型在加速推进，很多具体领域都在积极部署和应用各种智能技术。但是，国家治理的智能化转型也存在不少问题，主要表现在如下几个方面。

首先，目前国家治理仍然处于信息化阶段，尚未推进和深入到数字化和智能化阶段。信息化是数码化，将线下物理的转换为线上虚拟的。数字化则更进一步，推动政府业务流程和国家治理过程的数字化。智能化则进一步推动国家治理模式的转型，使国家治理朝着智能化方向发展。从国家治理的智能水平来看，目前还处于初级阶段，在关键场景的智能试点才刚刚开始，距离真正意义上的国家智治差距较大。

其次，国家治理数字技术应用深度不够，制度改革不到位。以社会治理的数字化为例，目前仍然以防和堵为主，缺乏治理的预见性和主动性，需要更好地发挥大数据和人工智能的预测作用。国家治理的智能化转型不是将人工操作加以自动化，而是要重构国家治理过程，并在此基础上推进智能化。更为重要的是，相对来说，人工智能技术在强化政府监控社会的能力，而并没有同样改善政府服务和赋权社会的能力。

再次，现阶段人工智能技术的应用并没有带来国家治理的变革和转型，而政府的形态与制度特征也没有发生实质性改变。以市域社会治理现代化为例，目前的体制机制还有待理顺，需要通过党政机构改革来理顺上下级主管关系和横向统筹关系。再如，在社会治理的不少领域，存在有应用无参与的问题，往往是“干部干，群众看”。因此，数字技术特别是智能技术的应用要引导和强化公众参与，加强合作提供和合作创新。

新一代人工智能技术与国家治理之间的关系，体现为治理技术与技术治理之间的动态关系。国家治理的技术包括至少三层意涵，分别是用于国家治理的技术，基于技术对国家的治理，以及国家对技术的治理。因此，在技术、国家与治理之间存在耐人寻味的张力，需要对三者之间的关系进行更深入的探讨。

首先，国家治理需要使用先进技术，而这些技术能否更新换代并得到合理应用，就决定了国家治理现代化的进程。用于国家治理的技术，如果能够快速进步并应用到国家治理的方方面面，将会大大提升国家治理效能。善治当用良技善术，比如，在国土空间规划和保护方面使用卫星遥感技术的“制图术”，就发挥了应有的监督作用。如果国家治理不使用新技术，那么治理效能难以提升。

值得注意的是，技术的先进性未必就能保证治理的优越性，而善治也不尽然就是“炫技”。换句话说，先进技术是国家治理现代化的必要条件而非充分条件。与此同时，也有大量善治案例使用了非常简单甚至落后的技术，但是却取得了异乎寻常的良好效果。这意味着国家治理的善治未必取决于治理工具多么先进或智能，而更多取决于是否围绕价值目标而做出合理的选择和有效的执行。

其次，国家治理越来越依赖于各种技术，这使技术对国家治理的意义日益凸显。当国家治理得到了技术加持和武装时，也有可能因为技术失灵而出现治理失败。无论是过去还是当下，不乏先进技术导致的治理失败案例。这既同人为操作不当有关，也同技术本身的限度离不开。特别是当国家治理严重依赖技术到须臾不离和寸步不离的程度时，技术失灵带来的治理灾难就更加凸显。比如，全球各地大力发展的智慧城市，可能演变为技术企业捞金并赚得盆满钵满，而没有实质性改善城市治理或提升市民体验。

最后，技术的发展和应用也需要国家的治理，否则就可能出现技术失控和应用失灵等问题。技术在用于国家治理的同时，也会带来可预见和不可预见的风险，因此国家对技术本身也需要加以治理。如果国家治理跟不上技术进步，技术将如“脱缰的野马”一样难以驾驭，甚至使国家陷入混乱局面。因此，治理与技术之间的关系是动态和不确定的，既取决于技术的就绪程度，也同治理的发展密不可分。

国家治理在从国家智治走向国家善治的过程中，一方面取决于是否使用了先进技术，另一方面则取决于先进技术是否得到了稳妥的应用和必要的治理。归根结底，技术是服务于价值的，而国家治理的价值理性也始终高于技术理性。只有紧紧抓住国家治理的目标和手段之间的优先次序，明确人工智能技术是服务于国家治理价值的，才能确保技术不被滥用和误用。

就此而言，技术向善的前提不在于技术本身，而在于使用技术的主体，以及其所追求的目标和依据的制度规则。反过来说，技术作恶的责任也不应归咎于技术本身，而应从用户和其面对的规则约束寻找原因。因此，建立人工智能技术用于国家治理的全生命周期管理制度，明确技术评估、试点、应用和推广的各项规则，才能保障技术应用自如而不逾矩。

我们必须承认，新一代人工智能技术的确有其令人瞩目的技术优势，也具备进一步带来技术革命乃至工业革命和社会进步的潜能。特别是在具体领域和应用场景方面，新一代人工智能技术已经实现似人乃至超人的水平，的确提供了无限想象的空间，并且不少应用已经提上日程乃至交付兑现。为此要大力探索和研究新一代人工智能技术的应用场景，推动其在更广阔的领域应用，提高生产力和经济发展质量，提升人民生活品质，增强国家治理效能。

要想推动国家治理从智治走向善治，就要确保人工智能技术能够合理应用到国家治理中。需要特别注意更好地利用新一代人工智能技术，加快更高层面的统筹协调，避免重复建设和浪费，实现“全国一盘棋”“全省/市一盘棋”。新一代人工智能技术的研发投入成本高，应用开发难度大，很难通过分散化的各自探索而实现。与此同时，新一代人工智能技术的启示在于其可以有效支撑海量用户，具有成为未来数字基础设施、技术平台和操作接口的可能。国家治理的智能化转型也需要建立类似的共享平台，使各个领域都可以调用。特别是基础设施共建、技术平台共建、数据资源共享和智能算法共用等方面，要实现“三融五跨”，减少“信息孤岛”“数据烟囱”带来的浪费和损失，真正提升国家治理效能。

在国家治理中，需要做好新一代人工智能技术应用的试点工作，选取适合其应用的重点领域和典型场景，部署试点工作，并对试点成效和影响进行评估。试点意味着带有不确定性和不可预测性的尝试和探索，既有成功的可能，也有失败的风险。过去不少政策试点被塑造为地方政府的政绩工程，只允许成功，不允许失败。对新一代人工智能技术应用进行试点，要破除试点必须成功的错误观念，不能为了成功而弄虚作假，让可能失败乃至带来灾难的试点在更大范围复制推广。因此，一定要严把试点关，真正秉持探索求真的态度，真试点而不是假试点，通过试点发现问题并及时纠偏解决。

当然，我们不应神化新一代人工智能技术的力量和作用，但是也不能低估其潜力和前景，更不能忽视其潜在风险。这就像在2010年后兴起的大数据分析技术一样，人们对其寄予厚望，认为它会带来颠覆性革命，使决策科学化并提升管理效率。但是，时至今日，我们看到的却是另一番景象。大数据越来越大，越来越多，应用越来越普遍，但是大数据可以提供的价值同其需要消耗的能源和财力相比却极不相称。更为重要的是，各类组织需要为大数据存储支付大量资金，而其带来的回报却少得可怜。与此同时，数据汇聚还诱发数据安全风险，使其成为烫手山芋而进退维谷。面对新一代人工智能技术，我们也需要做好准备和及时纠偏，避免技术发展和应用走入歧途，而同国家治理现代化的诉求南辕北辙。

国家治理体系与治理能力现代化意味着要积极引进和利用各类先进技术，特别是互联网、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，通过技术创新和应用来提升国家治理效能。以ChatGPT为代表的新一代人工智能技术迅速崛起，在国家治理的各个领域广泛应用，并加快推进国家治理的智能化转型。但是，在推进国家治理的智能化转型过程中需要特别注意若干问题，规避转型过程中的安全风险。

随着新一代人工智能技术在国家治理中的广泛应用，国家治理同时处于信息化、数字化和智能化“三化”叠加的复杂时期，需要更加重视如何加强顶层设计、统筹协调和一体推进。当前我国不少地区和政府部门的信息化建设还没有完成，数字基础设施建设不足、数字鸿沟形势严峻的问题依然十分显著。与此同时，越来越多的地区和政府部门在推动国家治理的数字化转型，积极利用互联网、物联网、大数据等技术提升国家治理效能。而随着新一代人工智能技术的广泛普及和深度利用，国家治理的智能化转型也提上日程。

党的二十大报告提出要进一步推动区域协调发展，但是国家治理的智能化转型可能会加剧地区间马太效应，使各地区之间的发展差距逐步扩大。不同世代的数字技术在各地区各部门之间的应用参差不齐，使数字化和智能化的不平衡不充分发展问题凸显，并可能在未来进一步扩大化。特别是新一代人工智能技术可以大大提升政府管理和服务效率，而这可能导致使用与不使用人工智能技术的地区和部门之间进一步拉大差距。

新一代人工智能技术对算力、算法和数据的要求极高，而这不是某个政府部门可以独力完成的。为此要加强国家治理智能化转型的顶层设计，在全国或至少省级层面进行统筹规划，一体推进人工智能基础设施和技术性平台建设，使各级政府部门都能够共享共用新一代人工智能技术。与此同时，加快推动欠发达地区的数字化转型，积极拥抱国家治理的智能化转型，是未来需要特别补齐的短板。

面对新一代人工智能技术的迅猛发展，我们需要有强烈的紧迫感和危机感。如何打造新型举国体制，营造鼓励科技创新的环境和氛围，为企业等创新主体提供有效的激励和保障，都是新一代人工智能技术提出的挑战和启示。目前我国企业开发的新一代人工智能技术尚处起步阶段，同美国等发达国家还有不小差距，在短期内缩小差距并实现反超的机会不大。国家治理的智能化转型有赖于我国本土企业的自主创新科技，否则这可能会威胁国家安全。

生成式人工智能技术越来越表现为“技术黑箱”，在输入和输出之间存在巨大的不透明地带和难以解释的空间，而这可能使国家治理的智能化转型面临安全威胁。目前ChatGPT等人工智能应用已经出现“无中生有”“胡说八道”的苗头，而政府部门在使用时要警惕人工智能技术带来的谬误。人工智能技术背后的算法掌握在企业手中，如果被植入带有偏见和歧视的规则，就可能带来国家治理安全风险。因此，只有推动我国本土企业开发具有自主知识产权的生成式人工智能，确保政府数据不出境和算法透明可控，才能避免人工智能技术在国家治理应用中的风险。

当前政府部门主要通过企业外包模式，采购供应商的产品和服务并要求其提供项目建设和运营的人力支持。供应商一般会提供一定数量的专业技术人员进行驻场服务，解决政府数字技术应用过程中出现的问题。但是，这往往使政府部门对供应商形成严重依赖，并难以摆脱由此导致的政商关系。在采取企业外包模式的同时，政府部门也要有意识地延揽和储备专业技术人员，为智能化转型提供技术支持。

目前全球主要国家的政府部门普遍都面临数字技术“人才荒”，通常通过多种方式来扩容数字技术人员队伍，包括加大招聘力度、采用外包人员、跨组织人员调任、实习和培训等。比如，美国前总统奥巴马推动设立了18F团队（因在华盛顿特区的F街18号而得名），吸引硅谷的软件工程师加盟，解决联邦政府部门面临的信息技术难题。我国各级政府部门要拓展聘用渠道和方式，扩大人工智能相关技术人才的引进和利用，争取国家治理智能化转型的主导权。

在推动国家治理智能化转型的同时，要加强个人信息保护和数据安全，避免人工智能技术应用带来的数字纠纷和安全威胁。ChatGPT等生成式人工智能技术的应用可能突破当前我国互联网安全监管的“防火墙”，并使舆情管控等工作面临更加严峻的挑战。比如，目前境内限制访问的特定境外网站可能因为生成式人工智能的应用而被突破，使得网信部门建立的“防火墙”失效。用户可以通过指令要求人工智能应用程序抓取这些网站的内容，并翻译和汇编而成为其所需要的信息，从而绕过当前的网络安全监管防线。

目前政府部门的数字技术人才非常匮乏，无论是规模还是专业技术水平，都同人工智能技术头部企业差距明显。当政府部门的技术“小白”在使用生成式人工智能时，就会面临被技术“牵着鼻子走”而误入歧途的风险。与此同时，政府部门和人工智能企业之间的技术级差也会带来监管难题，使国家治理的智能化转型被动响应而难以主动引领。

人工智能技术在政府部门应用时，可能导致国家机密信息安全威胁。特别是生成式人工智能需要政府工作人员进行人机对话，而这可能使政府信息泄露，并引发国家安全风险。比如，公务员借助人工智能技术完成统计数据分析报告，就可能导致未经许可的机密信息泄露，并使相关企业掌握国家机密并诱发国家安全风险。

这意味着要加强政府工作人员使用新一代人工智能技术的纪律约束和制度规范，引导他们在日常办公中正确合规使用技术，避免技术滥用和误用而带来国家安全风险。要建立政府人工智能技术应用规则，引导政府工作人员正确看待和合理使用人工智能技术，防范人工智能技术滥用误用风险。要加大领导干部和公务员的数字思维、数字素养和数字技能培训，使他们掌握人工智能技术应用的观念和能力，并在工作中规范合理地利用人工智能技术。建立人工智能技术认知水平和技能资格考查制度，督促政府工作人员学习和掌握人工智能技术应用能力。

要防范新一代人工智能技术对就业和社会稳定等方面的冲击，做好周全应对准备，避免措手不及和应对乏力。人工智能技术带来的“机器换人”风险日益明显，制造业、服务业等领域都可能出现大规模失业，并会引发新的社会问题。虽然人工智能技术也在创造大量新兴工作岗位，但是其所替代的工作岗位远超过新增的，并使净失业风险显著提升。

同时，政府部门在引入人工智能技术后，也可能面临事少人多和公务员“下岗”风险。当公务员面临失业风险时，可能会为了一己私利而人为制造问题，使其看起来忙碌和不可或缺。这种为了保住个人职位而进行的“表演”，可能会导致政府运行的内耗，并使社会运行成本攀升。

在人员编制管理方面，要进一步加强刚性约束，并对不同工种进行分析和研判，防范人工智能技术带来政府部门的失业风险。对于人工智能技术替代风险较高的部门和岗位，要严格控制人员编制并逐步减少人员补充，避免未来机器换人而导致的人员安置难题。比如，可以借鉴国外学者开发的“常规任务指数”（routine task index），评估自动化与智能化带来的工作岗位替代风险，并基于失业风险进行预警和研判。与此同时，也要通过加强培训来使公务员“一专多能”，成为胜任各类工作的“多面手”，避免人工智能技术崛起而带来的失业风险。（来源:《国家治理》2023年7月上）