李湛：财政收支承压，积极财政空间还有多大

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李湛（中国首席经济学家论坛理事，中山证券有限责任公司首席经济学家）

  今年官方多次公开表态积极的财政政策要加力提效。但是，考虑到政府目前还未有放松财政赤字率的迹象，叠加地方政府融资监管从严的态度不变，虽然9月4日的国常会提出逆周期调节政策要加码，但市场对于积极财政的空间存疑。
  本文分别从全国和省级层面分析地方政府的财政收支结构和财政压力，接着分析了目前到今年年底积极财政空间以及明年积极财政加码的可能途径，最后是结论。
  一、地方财政收支缺口分析：资金再平衡机制起重要作用
  本部分先是从全国层面，对目前不同口径的地方政府财政收支缺口的结构和趋势进行详细剖析。然后，从省级层面，通过分析不同省份财政公共支出与本级财政收入的缺口以及对土地财政的依赖度，揭示不同省份的财政压力。同时，我们还研究了地方政府财政资金再平衡调节的主要方式（中央对地方的税收返还和转移支付、地方财政使用结转结余及调入资金以及地方政府专项债券收入）在维系地方政府财政收支平衡中的重要作用。
  1．全国层面地方财政收支缺口分析
  由于地方政府隐性债务的估算较为复杂，考虑到篇幅问题，本报告对广义财政赤字的测算只考虑了对公共财政收支表、政府性基金收支表两张表的公开数据口径的分析。不过，即便是使用官方公开的地方政府财政数据信息，也可以洞悉地方政府财政的一些趋势性特点。
  如图1所示，我们将地方政府广义财政赤字分为两个部分：一部分是官方口径公布的每年地方政府财政赤字目标。计算方式使用的是地方政府财政支出减去地方政府财政收入。地方政府财政支出指的是地方政府一般公共预算支出；地方政府财政收入包括地方政府一般公共预算收入和地方政府财政使用结转结余及调入资金，地方政府一般公共预算收入包括地方政府本级收入和中央对地方的税收返还和转移支付。
  官方口径的地方财政赤字基本上经历了2个阶段。
  第一阶段：地方财政收支平衡期（1993年至2008年）。根据当时的预算法，该阶段地方政府禁止发债，而且地方政府的财政预算编制遵循收支平衡原则。
  第二阶段：地方财政允许赤字期（2009年至今）。这一阶段地方政府发债经历了“代发代还”（2009年至2010年）、“自发代还”与“代发代还”并存（2011年至2013年）、“自发自还”（2014年至今）三个时期。主要是因为2008年金融危机后，中国政府在2009年提出“4万亿”刺激计划，为缓解地方财政压力，中央政府对地方政府发债的政策发生了相应的变化。2014年新预算法以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，地方政府发债的模式稳定为“自发自还”式。
  因此，2009年以来，开始出现官方口径的地方政府财政赤字。具体而言，根据每年政府工作报告中的措辞，2009年至2013年使用的口径是代发地方债目标值，2014年以后使用的口径是地方财政赤字目标值。基于此，本报告对地方财政赤字分析的样本时间段选取2009年至2018年。
  另一部分是地方政府性基金赤字。具体的计算方式是地方政府性基金支出减去地方政府性基金收入减去地方政府专项债券收入。特别地，中央对地方的税收返还和转移支付、地方财政使用结转结余及调入资金以及地方政府专项债券收入是有效调节地方政府财政资金再平衡的主要手段。
  虽然大部分地方政府性基金项目的设立和征收可以追溯到20世纪80年代，但是地方政府性基金的编制和管理在很长一段时间内处于比较混乱的状态，相关数据的披露也不透明。2009年10月财政部发布《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》，规范地方政府性基金的管理和编制，从2010年开始财政部定期披露地方政府性基金收支的主要数据。
  2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将地方政府债券分为一般债券和专项债券。从2016年开始，每年的政府工作报告会确定当前地方政府专项债的新增发行限额。根据官方的数据显示，新增地方政府专项债的数据是从2015年开始公布的。
  仅看地方政府广义财政收支缺口的发展趋势难以反映出地方政府存在的巨大财政压力。如图2所示，地方政府广义财政赤字由2009年的2000亿元降至2010年的-675亿元后，持续呈上升趋势至2016年的4213亿元，2017年回落至-55亿元，2018年略降至-64亿元。仅从数值上来看，地方政府的广义财政赤字规模较低，部分年份甚至出现了财政黑字，特别是2017年和2018年基本上是财政平衡的，似乎地方政府的财政收支情况良好。
  从组成结构来看，官方口径的地方政府财政赤字基本上是呈上升趋势，由2009年的2000亿元增至2018年的8300亿元。地方政府性基金收支缺口一直呈黑字状态，地方政府性基金财政黑字呈W型，由2010年的2675亿元降至2012年的1241亿元后，增至2014年的2861亿元，又降至2015年的1236亿元，从2016年开始呈上升趋势且黑字规模明显增加，增至2018年的8364亿元。
  从官方口径的地方政府收支结构来看，财政资金再平衡项目（中央税收返还和转移支付、结转结余及调入资金）在很大程度上掩盖了地方财政无法依靠本级收入实现收支平衡的事实。如图3所示，官方口径的地方政府财政赤字相较于地方财政收入和支出的规模而言，是非常低的，不会超过5.2%。但是，如果剔出资金再平衡项目（中央税收返还和转移支付、结转结余及调入资金）影响的话，即用地方财政支出减去地方本级收入，地方财政收支的缺口大幅增加，由2009年的2.84万亿元增至2018年的9.03万亿元，基本上是官方口径地方政府财政赤字的10倍以上。
  详细分析公共财政中资金再平衡项目的结构，以中央税收返还和转移支付为主，且逐年增加；2015年以来，中央对地方的结转结余及调入资金由负转正；均说明地方政府对财政资金再平衡项目的依赖，地方政府的财政压力较大。中央税收返还和转移支付由2009年的2.86万亿元增至2018年的6.97万亿元，基本上占地方本级收入的70%以上。
  结转结余及调入资金在2009年至2014年间为负值，位于-1000亿元上下波动，说明加上中央对地方的税收返还和转移支付后，地方政府当时每年财政是有结余的。从2015年开始，结转结余及调入资金为正值，基本呈上升趋势，2018年为1.23万亿元，占当年地方本级收入的13%，说明中央对地方的税收返还和转移支付已经无法弥补地方政府的财政收支缺口，还需动用往年结余账户的资金弥补收支缺口。考虑到官方口径还给予了地方政府一定的财政赤字空间，说明即使使用公开数据口径，也反映出地方政府的财政收支压力较大。
  地方政府性基金收支基本平衡，但地方政府性基金存在结构性问题，地方政府过于依赖土地财政，而且土地出让收支基本平衡，这导致地方政府用于其他项目的支出收入来源不足，也是2016年以前大量隐性债务形成的主要原因之一。如图4所示，地方政府性基金收支缺口（地方政府性基金支出减去地方政府性基金收入）与地方政府性基金赤字之间的差距明显增加是从2015年开始，主要原因是从2015年开始中央政府每年公布地方政府专项债新增限额。
  地方政府专项债新增限额由2015年1000亿元迅速增至2018年的1.35万亿元。快速增长的地方政府专项债新增限额是导致地方政府性基金黑字从2016年开始迅速增加的主因。但是，不论是地方政府性基金收支缺口还是地方政府性基金赤字，从规模上来看，相较于地方政府性基金收支而言，都比较小，基本上可以认为地方政府性基金收支是较为平衡的。
  从前文的分析中我们可以看到，地方性基金收支是存在结构性问题的，约80%的地方政府性基金收入来自土地出让收入，约80%的地方政府性基金支出用于土地出让支出。同时，如图5所示，地方政府的土地财政收支基本上是呈平衡状态的。这种结构性失衡存在较大的问题：一方面，除土地出让收入之外的其他收入只占地方政府性基金收入的约20%，在现有的税制下，地方政府性基金不存在能与土地出让收入相当的收入来源。一旦土地出让收入减少，如果没有新的税收来源以及没有相应扩大地方政府专项债的规模，地方政府性基金的收支平衡将会打破。
  另一方面，除土地出让支出以外的支出项目只占地方政府性基金支出的约20%，但地方政府还承担大量交通、水利、环保、民生等领域的相关基础设施建设任务。这意味着地方政府性基金基本上无法满足地方政府在土地征收和开发、拆迁安置以外的支出需求。在2009年至2016年间，地方政府通过地方政府融资平台大量举债来满足自身的基建支出需求，由于存在预算软约束、业绩考核、监管缺位等因素，地方政府容易过度举债，导致该阶段地方政府隐性债务大量积累。
  2．不同省份财政压力分析
  根据前文的分析，我们从两个维度分析全国不同省份的财政压力：一是公共财政压力。在不考虑资金再平衡项目的前提下，使用地方本级财政收入的话，需要多少年才能弥补当年地方公共财政支出与地方本级财政收入的缺口。我们定义公共财政压力指数为，某年的地方公共财政支出与地方本级公共财政收入的差值除以当年地方本级公共财政收入。二是土地支出压力。在不考虑资金再平衡项目的前提下，使用地方政府性基金收入的话，需要多少年内才能覆盖当年土地出让支出。我们定义土地支出压力指数为，某年的土地出让金支出除以当年的地方政府性基金收入。
  需要特别指出的是，我们所使用的两个指标，即使数值较高，也不代表地方政府财政会面临立即破产的困境。一方面，由于存在财政资金再平衡机制，仅从地方政府的财政决算收支表来看，财政赤字并不严重。另一方面，地方政府是可以通过发新债还旧债的形式筹集资金，只要能保证本期收入够支付当期利息以及发行的政府债券顺利卖出，政府是可以维持正常运转的，像美国、日本等国家政府杠杆率虽然超过100%，但国家信用并没有破产。所以，本部分研究聚焦于哪些省份具有较大的财政压力，导致部分省份具有较高财政压力的原因有哪些，不同省份的财政压力是否有加重的趋势。
  公共财政压力指数方面，如图6所示，根据2018年公共财政压力指数的数值区间，我们将31个省份分为5个梯队：第一个梯队，公共财政压力指数在0至5之间，有9个省份，北京、上海、广西、宁夏、新疆、天津、广东、重庆和山西；第二个梯队，公共财政压力指数在5至10之间，有6个省份，海南、河北、陕西、西藏、内蒙古和吉林；第三个梯队，公共财政压力指数在10至15之间，有5个省份，四川、黑龙江、湖南、贵州和甘肃；第四个梯队，公共财政压力指数在15至30之间，有6个省份，云南、福建、青海、江西、安徽和浙江；第五个梯队，公共财政压力指数在30以上，有5个省份，山东、江苏、河南、湖北和辽宁。
  总体而言，31个省份公共财政压力指数分布的主要有3个特点：一是公共财政压力更重的省份多集中于中东部地区。中东部地区多数省份如果以本级财政收入来偿还当年的公共财政支出与本级财政收入之间的缺口至少需要10年以上。二是基本上所有省份都有一定的公共财政压力，难言乐观。即使公共财政压力指数最低的北京，数值上也达到了1.22年，而且这只是单一年份地方政府用本级财政收入偿还当年公共财政支出与本级财政收入之间缺口的时间，如果拉长时间看累计值，这一数值可能会高得多。三是北京、上海和广东的公共财政压力相对较低。这与其他中东部经济较为发达地区的情况不太一样，可能是因为其经济发展状况确实处于全国领先地位，税收来源更为丰富。但围绕在上海、广东周边的长三角、珠三角及其腹地，或多或少存在过度举债发展的现象。
  中东部经济较为发达的地区之所以地方财政压力指数更高，是因为同时受到基建需求较多、银行信贷意愿较强以及地方官员政绩考核的影响。中东部地区经济发展较快，当地经济主体为提升经济生产效率，自身就有大量的修路建桥、修建机场港口、改善城市排水供气、完善通讯设备等需求。经济较为发达、经济发展前景好、融资需求旺盛，决定了当地企业、特别是有政府背景的当地龙头企业，能够成为银行的优质客户，享有较高的银行授信额度，当地企业发行的债券也是供不应求。而且，当地的地方官员出于政绩考核的需求，基建投资有过剩的冲动，加上地方政府的预算软约束作为信用背书，最终导致多数中东部省份的地方财政压力指数较高。
  另外，公共财政压力指数偏低的省份并不意味着其财政状况较好，可能只是当地政府没能力过度举债。比如，西北部地区公共财政压力指数普遍偏低，但其经济较为落后，也没有发展较好的产业，人口呈净流出状态，导致其对外的融资能力较弱，政府即便想要加大基建投资力度，但受制于其较低的财政收入和有限的银行授信，并没有过度举债的能力。
  土地支出压力指数方面，如图7所示，根据2018年土地支出压力指数的数值区间，我们将20个省份分为3个梯队：第一个梯队，土地支出压力指数低于0.8，有6个省份，黑龙江、贵州、广西、陕西、上海和云南；第二个梯队，土地支出压力指数在0.8至1之间，有9个省份，广东、辽宁、天津、河北、四川、江苏、浙江、甘肃和福建；第三个梯队，土地支出压力指数在1以上，有5个省份，江西、内蒙古、海南、吉林和北京。
  有11个省份由于计算指标所需的部分数据缺失而没有被纳入样本内，分别为安徽、山东、河南、湖北、湖南、重庆、山西、西藏、宁夏、青海和新疆。其中，6个省份位于中部地区，1个省份位于西部地区，4个省份为自治区。如果说4个自治区由于经济较为落后、政府性基金收支编制不规范的原因，导致部分数据未披露，其他7个省份则为经济较为发达的地区。结合前文对公共财政压力指数的分析，可见这7个省份的公共财政压力指数偏高，可能部分也能解释这些省份未披露相关信息的动机。
  从20个省份土地支出压力指数分布来看，明显显示出中国地方政府对土地财政的依赖性，地方政府的大部分政府性基金收入都被用于土地出让金支出，甚至部分省份的政府性基金收入还不够覆盖当年的土地出让金支出。即使是土地支出压力指数数值最低的黑龙江也有0.66，说明黑龙江政府性基金收入中的66%用于土地财政支出。政府性基金收入本来就是被用于地方政府专门的基建项目的资金，结果近10年来基本上都被用于土地出让金支出，可能也是部分解释中国房价始终居高不下的原因之一。
  二、积极财政的空间还有多大？
  考虑到中央财政支出超过80%都用于对地方的税收返还和转移支付，承担积极财政相关项目建设任务的主要是地方政府。所以，本部分我们主要聚焦于目前到2019年年底地方政府在积极财政政策上的空间。
  以2018年为例，由于存在财政资金再平衡项目，以地方政府公共财政收支表和地方政府性基金收支表为基础的广义财政收支基本上是平衡。-2018年官方口径地方公共财政赤字=-（地方公共财政支出-地方本级财政收入）+中央税收返还和转移支付+地方财政调入资金及使用结转结余，带入相应的数值，等式为：-8300.06亿元=-90293亿元+69680.66亿元+12312.28亿元。其中，2018年中央税收返还和转移支付占当年中央公共财政收入的比例约为82%。
  2018年地方政府性基金黑字=-（地方政府性基金支出-地方政府性基金收入）+地方政府专项债券，带入相应的数值，等式为：8364亿元=-5136亿元+13500亿元。2018年官方口径地方公共财政赤字+2018年地方政府性基金黑字=-8300.06亿元+8364亿元=63.94亿元。
  对于2019年来说，目前已公布的数据是2019年1至9月的数据，那么，上述两个等式可以转为：-2019年官方口径地方公共财政赤字=-（2019年1至9月地方公共财政支出-2019年1至9月地方本级财政收入）-（2019年10至12月地方公共财政支出-2019年10至12月地方本级财政收入）+中央税收返还和转移支付+地方财政调入资金及使用结转结余。
  我们需要对2019年的中央税收返还和转移支付进行估算，由于2019年中央公共财政收入预算为89800亿元，假设中央税收返还和转移支付占中央公共财政收入的比例为82%（取2018年的比例值），那么2019年中央税收返还和转移支付的值为73636亿元。考虑到2017年底9102亿元的结转结余基本在2018年使用，假设2019年地方财政调入资金在2018年的基础上增长40%，结转结余金额约为2000亿元，那么2019年地方财政调入资金及使用结转结余=（12312.28-9102）*（1+40%）+2000=6494.39亿元
  将相应的数值带入，-9300亿元=-99979亿元-（2019年10至12月地方公共财政支出-2019年10至12月地方本级财政收入）+73636+6494.39亿元，可得，2019年10至12月地方公共财政支出与本级收入的缺口预计为-10548.61亿元。2019年10月至12月平均每月地方公共财政支出与本级收入的缺口预计为-3516.2亿元，其绝对值相当于前9个月平月每月地方公共财政支出与本级收入缺口（11108亿元）的31.65%。
  2019年地方政府性基金黑字=-（2019年1至9月地方政府性基金支出-2019年1至9月地方政府性基金收入）-（2019年10至12月地方政府性基金支出-2019年10至12月地方政府性基金收入）+地方政府专项债券。我们假设广义财政收支的基本平衡在2019年依然存在，即认为地方政府性基金黑字和地方公共财政赤字在数值上基本相等，将相应的数值代入，9300亿元=-8605亿元-（2019年10至12月地方政府性基金支出-2019年10至12月地方政府性基金收入）+21500亿元，可得，2019年10至12月地方政府性基金支出与收入的缺口预计为3595亿元。2019年10月至12月平均每月地方政府性基金支出与收入缺口预计为1198亿元，相较于前9个月的平均每月地方政府性基金支出与收入缺口（956亿元）的1.25倍。
  因此，在政府对今年的赤字率、地方政府专项债券新增限额没有调整，以及中央税收返还和转移支付与地方财政调入资金及使用结转结余与以往的行为模式相一致的背景下，2019年10月至12月地方公共财政和地方政府性基金可用支出和收入的缺口（支出-收入）预计为-10548.61+3595=-6953.61亿元，也就是说四季度政府可能会减慢财政支出的增速以及通过调入国有资产加快非税收入增幅。
  我们认为从目前到今年年底，积极财政政策加码空间是有限的：一方面，在今年目标赤字率大概率不会有明显调整的条件下，受制于税收来源减少，地方公共财政支出和地方政府性基金支出的增长空间有限。考虑到今年以来的减税降费力度前所未有，导致公共财政收入增速出现明显回落，而且今年房地产调控较严，地方政府的卖地收入增速较去年大幅回调。同时，在目前的目标赤字率、地方政府专项债新增限额以及相关财政资金平衡项目的政府行为模式没有发生巨大变化的背景下，2019年10月至12月财政收支缺口的规模难以出现大幅度扩大，这对于目前到年底的地方公共财政支出和政府性基金支出的增速构成制约。
  另一方面，从调整财政资金再平衡项目规模的角度来看，可扩大的空间有限。首先是中央税收返还和转移支付。我们将中央税收返还和转移支付占中央公共财政收入的比例假定为82%，考虑到中央政府和各部委的日常性支出可能还有一定压缩的空间，假设为10%，那么公共财政支出和收入的缺口还可以增加89800*（1-82%）*10%=1616.4亿元。
  然后是地方财政调入资金及使用结转结余。地方财政调入资金主要来自于预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算。由于近年来财政赤字的规模基本上是不断增加的，加上经济下行压力加大企业利润承压，预计地方财政调入资金基本难有更多新增空间。
  最后是地方政府专项债券。2019年的地方政府专项债新增限额在今年9月基本上已经使用完毕，虽然国常会有提到要提前下达部分2020年的地方政府专项债额度，一般为2019年专项债额度的60%，约为2.15万亿元*60%=1.29万亿元。但是，什么时候下达提前的额度，会不会直接用在2019年四季度，多大比例用于2019年四季度，还有待观察。
  展望2020年，在对地方政府融资严监管态度不变的背景下，考虑到经济下行压力加大，财政资金再平衡项目难有较大幅度的新增空间，叠加明年减税降费力度大概率不如今年，积极财政政策有望通过调高财政赤字率以及增加地方政府专项债额度来实现。国际上一般将财政赤字率的警戒线定为3%，2019年中国的财政赤字率是2.8%，如果2020年增加0.2个百分点至3%，按照GDP总量约90万亿元来算，大约能释放新增赤字额1800亿元。但这对于支持积极财政政策发力而言，还有一定距离。特别是在2019年2万亿元的减税降费后，税收收入增速已经进入负增长区间，2020年减税降费规模难以达到2019年的水平，而且财政资金再平衡项目也缺乏再加码空间。考虑到地方政府专项债额度事实上并不纳入财政赤字率的计算，政府可以通过调高地方政府专项债额度的方式扩大政府性基金收支缺口。
  另外，我们预计直接税的改革可能会加快推进。今年以来，政府通过减税增支的方式加大积极财政政策力度，但这种方式缺乏可持续性。一方面，政府税收来源减少可能会导致政府部门的日常运转出现问题；另一方面，受制于事先计划好的财政赤字率，财政支出增加的空间也直接受到税收来源的影响。另外，考虑到政府对房地产市场的调控较严，今年以来，房企拿地都较为谨慎，这导致地方政府土地出让收入来源减少，地方政府也急需寻找能够代替土地财政的持续、稳定的收入来源。虽然10月10日国务院发文，要求后移消费税征收环节并稳步下划地方，但这对改善地方财政困境依然是杯水车薪。所以，为确保政府财政的可持续性，我们预计直接税改革可能会加快推进。
  三、结论
  综上所述，我们的主要结论如下：
  第一，仅看地方政府广义财政收支缺口的发展趋势难以反映出地方政府存在的巨大财政压力。主要是因为财政资金再平衡项目（中央税收返还和转移支付、结转结余及调入资金）在很大程度上掩盖了地方财政无法依靠本级收入实现公共财政收支平衡的事实。地方政府性基金收支虽然基本平衡，但地方政府过于依赖土地财政，这导致地方政府用于其他项目的支出收入来源不足，也是2016年以前大量隐性债务形成的主要原因之一。
  第二，从31个省份公共财政压力指数分布来看，基本上所有省份都有一定的公共财政压力，难言乐观。公共财政压力更重的省份多集中于中东部地区，同时受到基建需求较多、银行信贷意愿较强以及地方官员政绩考核的影响。另外，公共财政压力指数偏低的省份并不意味着其财政状况较好，可能只是当地政府没能力过度举债。
  第三，从20个省份土地支出压力指数分布来看，明显显示出中国地方政府对土地财政较强的依赖性，地方政府的大部分政府性基金收入都被用于土地出让金支出，甚至部分省份的政府性基金收入还不够覆盖当年的土地出让金支出。另外，有11个省份由于数据缺失未被纳入样本，除4个自治区外，基本上以中部地区为主。
  第四，从目前到今年年底，我们认为，积极的财政政策空间是有限的。一方面，在今年目标赤字率大概率不会有明显调整的条件下，受制于税收来源减少，地方公共财政支出和地方政府性基金支出的增长空间有限。我们的测算表明，2019年10月至12月地方公共财政和地方政府性基金可用支出和收入的缺口（支出-收入）预计为-6953.61亿元亿元，政府可能会减慢财政支出的增速以及通过调入国有资产加快非税收入增幅。另一方面，从调整财政资金再平衡项目规模的角度来看，可扩大的空间有限。
  第五，展望2020年，在对地方政府融资严监管态度不变的背景下，考虑到经济下行压力加大，财政资金再平衡项目难有较大幅度的新增空间，叠加明年减税降费力度大概率不如今年，积极财政政策有望通过调高财政赤字率以及增加地方政府专项债额度来实现。另外，我们预计直接税的改革可能会加快推进。