王锐：政治巡视的功能定位与运行机制

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王锐（兰州大学管理学院中国政府绩效管理研究中心青年研究员）

  如何加强对权力运行的制约和监督，是中国共产党长期执政条件下面临的重大政治课题。经过一百多年的奋斗特别是党的十八大以来新的实践，中国共产党给出了破解历史周期率的答案，即坚持党要管党、全面从严治党，以党的自我革命推进新时代伟大社会革命。巡视制度作为党内监督的战略性制度安排，聚焦发现问题、形成震慑，在全面从严治党战略布局下承载了重要的政治功能。巡视利剑作用不仅在党风廉政建设和反腐倡廉工作中得到了凸显，同样发挥着以纪律约束促进制度执行的功能。如何理解政治巡视的功能定位与运行机制，是理论界与实务界亟需深入思考的问题。
  政治巡视制度的发展历程
  世界范围内，任何国家或政党都面临着内部治理的压力。虽然各个国家在特定时期和具体情境下，面临不同的挑战，但概括来看，有效治理的前提在于正式制度可以在组织体系内充分发挥制约作用，实现对组织成员的监督和约束。随着现代化和全球化不断推进，公共权力得到了极大扩张，涵盖了对传统事务和新兴事务的渗透。但与此同时，权力滥用、消极避责等问题日益严重，无论是研究者还是决策者，都开始高度关注权力监督议题，从法律规范、政权结构和政党纪律等视角，形成了权力监督理论模型和实践经验。
  理论上，权力依赖于自上而下的委托代理，正式组织中也形成了多种机制来确保权力受到监督。西方国家主要借助“三权分立”的模式防止国家权力滥用、维护公众权利。其中，法院可以通过司法审查对政府行政部门权力行使的合法性进行确认，以此确保行政权力的运行是在宪法规定的框架之内；国家元首拥有立法否决权，是国家权力机关控制立法的重要手段；立法机关可以对政府高级官员违法失职行为进行弹劾，是立法机关制约行政机关的一种手段。除此之外，选举制可将公民纳入监督主体的范畴，用选票表达政治诉求，并通过非盈利组织、社交媒体、独立审计等机制确保公权力受到监督。
  我国的巡视制度是在古代监察制度的基础上，结合现有制度环境和现实问题进行的探索。在我国政治史上，受到交通条件和信息传播的限制，巡视制度是自上而下收集信息、加强领导的有效渠道，其中，帝王亲巡、遣使巡视、监察机构巡视是三种主要的巡视方式，在整肃百僚、维持纲纪方面发挥了重要作用。
  自中国共产党成立以来，巡视工作随着党的队伍扩大和指导革命斗争的实践需要而产生和发展。1928年10月8日，中共中央发布《中央通告第五号——巡视条例》，在党的历史上第一次形成了巡视方面的规定，旨在确保上级党部的工作计划和指令能被下级党部有效地执行。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，巡视制度获得了重新确立。2003年12月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，将党内巡视制度作为一项重要监督制度列入其中。2009年7月，中共中央颁布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》，对于推动巡视工作制度化、规范化发挥了重要作用。
  党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。我国将全面从严治党作为重要战略部署，全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设。为了强化政治监督、深化政治巡视，2013年5月，中央决定对十个省级地方党委、国家部委党组、国有企业党组（党委）和中管高校党委派出中央巡视组，开启了党的十八大后首次中央巡视。2015年8月3日，中共中央颁布实施修订的《中国共产党巡视工作条例》，并于2017年7月决定修改这一条例，进一步明确要发挥巡视监督全面从严治党利剑作用。
  当前，我国的巡视制度主要是指“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”，通过建立巡视工作领导小组的方式，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，对被巡查单位存在的重要情况和问题进行汇报，提出建议并督促整改落实。
  总体来看，巡视是一种持续存在并延续的权力监督方式。在此意义上，纵使不同历史时期和治理背景下的巡视重点有所不同，该制度对于国家治理来说都至关重要。
  政治巡视的多重目标与功能定位
  政治巡视制度与权力监督体系是密不可分的。权力监督主要分为两个维度：一是根据业务流程，进行事前监督和事后监督。其中，事前监督主要保证行政决策的公开、透明和正确，事后监督则针对决策结果是否符合预期、是否造成负面影响、是否存在违法违规等方面。二是根据监督主体，划定内部监督和外部监督。权力监督是一个系统化工程，随着现代监督方式的多元化创新发展，通过内部治理和动态组合监督方式，以适应不同背景、目标下的控制和约束。相较于其他监督机制，当前我国巡视工作的有效开展，根本上源于该制度综合了内部监督、外部监督和事前监督、事后监督的优势，为实现组织多重目标创造了条件。
  通过政治巡视的规范化和常态化，形成事前震慑力
  巡视制度的规范化和常态化形成了强大的震慑力，主要体现在巡视“全覆盖”和巡视方式“多样化”两个方面。在巡视“全覆盖”方面，实现一届任期内巡视全覆盖，是党章的明确要求，十八届党中央共开展12轮巡视，共巡视277个党组织，在党的历史上首次实现一届任期内巡视全覆盖，涵盖了各省市区领导班子、中央部委和国家机关部门、中管国有重要骨干企业和金融企业、人民团体和中管高校。监督领域包含了交通运输行业、航空工业、通讯行业、银行业、保险业、能源领域、粮食生产领域、基础教育领域、军工领域、航天领域、尖端技术领域等。
  在巡视方式多样化方面，政治巡视通过专题汇报、谈话、抽查、问卷等方式了解被巡视单位情况。巡视方式通常包括了常规巡视和专项巡视，其中，常规巡视也被视为例行巡视，是一种相对制度化的日常监督方法，一般针对省市自治区，相比而言，专项巡视主要从中央国家机关、中管事业单位和国有重点骨干企业、中管高校中选择巡视对象，根据巡视对象的特点，对重要领域和关键环节进行审查，突出重点人、重点事和重点问题。在这过程中，创新巡视方式方法，如“回头看”和“机动式”巡视，不仅有效调配了巡视所需的物质、人力资源，并且可打破巡视对象行为的路径依赖，防止“运动式治理”的反弹和反复问题。
  可以看到，巡视全覆盖和多样化不仅拓宽了巡视对象类别的覆盖范围，而且突破条块级别限制。尤其在巡视工作有关条例修订后，巡视监督成为一种持续化的方式，除了表面上对巡视工作程序、方法的优化外，还隐含着一种影响深远的威慑机制：通过高强度的巡视来提高被巡察对象未来不良行为的成本，从而降低机会主义、侥幸心理的预期效用。虽然威慑效度和持久性难以度量，巡视工作仍形成了对潜在违法违规事件强有力的控制，成为党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台。
  强化党内自上而下的组织监督，突出了巡视的政治功能
  《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党巡视工作条例》的制定、修改和完善释放了一个重要信号，即自上而下的监督目标在于实现党的自我革命。在两项重要条例的基础上，巡视工作在以下方面凸显出其政治功能：其一，强调政治领导，巡视工作履行的是从严治党的主体责任，也就是说，巡视工作是由党中央和各省市区党委派出，在此过程中，巡视工作领导小组由同级党的纪委书记和组织部部长担任主要负责人，但巡视工作相关事项直接向党委负责；其二，重点监督党政一把手，在巡视工作中突出对“关键少数”，即巡视重点在于对被巡视单位党政主要负责人及其班子成员的监督和管理；其三，聚焦政治问题，重点对巡视对象否坚持党的领导、是否执行党的路线方针政策两方面进行检查，从巡视的着力点可看出，政治纪律、廉洁纪律、组织纪律和群众纪律是当前权力监督关注的重要内容。
  实际上，对巡视政治功能的强调，与我国组织体系结构密切相关。一方面，在当前的党政体系下，主要负责人和班子成员拥有重大决策权，在“权责一致”的理念下，监督过程中的责任落实也应当聚焦关键人。另一方面，为在短时期整合资源达成绩效目标，各类工作的落实常被称为“一把手工程”或“帽子工程”，以政治权力作为落实工作的主要推动力，在此意义上，对党内政治权力的监督实际上也是对工作传导过程的严格把控。
  强化党内监督和群众监督的有机结合，形成巡视过程中的多方互动
  在巡视工作的关键步骤中，巡视组、被巡视对象、群众之间形成了的良好互动。首先，进驻前公布巡视对象，多方面收集问题线索。例如，中央巡视领导小组成员经过多次研究，确定被巡视对象，向中央纪委监察机关、中央组织部、审计署、国家信访局等了解情况，研究制定巡视工作方案后，向被巡视地区、单位印发通知；其次，巡视组进驻后公开信箱邮箱和举报电话，接待群众来访，并且通过多种渠道了解存在的问题，并及时向中央巡视工作领导小组报告领导干部涉嫌严重违法违纪问题，除此之外，在巡视过程中，巡视进驻、反馈、整改等情况，会以适当方式公开，接受党员、干部和人民群众监督；第三，巡视结束后公开反馈意见，向被巡视对象反馈发现的问题，并提出整改意见；最后，对被巡视党组织整改情况展开检查，在干部管理权限和归口管理、各司其职的原则下，递交职能部门进行处理并及时督办，并形成巡视专题汇报，由中央政治局常委会审阅巡视专题报告，并作出重要指示、提出明确要求。
  这种党内监督和群众监督有机结合的模式，构成了当前巡视过程中监督体系的核心。长期以来，我国一直坚持党内监督和人民群众监督共同作用的监督方式。通过拓宽群众发言渠道，规范管理举报线索受理工作，形成了强大的监督力量支撑。这样一种多方互动的监督方式极大提升、促进了党务活动的公开透明和健康有序，可以有效应对党内领导缺失、建设缺失、组织涣散、纪律松弛等问题，同时，也有益于推进经济和社会朝着人民群众需要的方向发展、维护与增进广大人民的根本利益、奠定更加坚实的群众基础。
  强化政治巡视成果运用，发挥标本兼治的战略作用
  针对巡视线索和问题，被巡视单位均以严肃认真的态度进行整改，较为普遍的整改措施包括：其一，深入学习以提高思想意识，包括专题民主生活会、理论学习、参观主题展览、案例警示等教育活动；其二，制定出台各类制度，对存在的问题进行整治，包括组织纪律、人事管理、重点业务、责任落实等方面的规定；其三，针对党组织软弱涣散问题，建立台账制，督促党建工作的推进和落实；其四，运用“四种形态”，对相关负责人进行追责问责，形成了强大的约束整改力度。
  借助惩治而实行强制约束，是巡视工作进行层级约束的有力措施。不断推进党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展，需要通过惩戒，建立周密、有效的权力网络，对已有工作进行重新梳理和整治，以便对内部进行清晰而细致的约束。在政治巡视中，重点在于加强对关键环节、重点领域和社会关注热点中的腐败惩治力度，以及土地、采购、交通、卫生、教育等重点领域的监督。在实践中，政治巡视工作同样加强了对巡视反馈问题整改情况的持续监督检查，重点查看整改进度、整改态度、整改力度，确保整改见底见效。
  政治巡视的内在运行机制
  通过前文的分析可以发现，政治巡视综合事前震慑、事后惩罚、党内监督和群众外部监督，可兼顾多重目标，是全面从严治党的重要制度支撑。进一步来看，在形成良好监督效果的基础上，巡视工作运行背后的机制是什么？本文发现，巡视中凸显了政治权威，突破和化解了以下三类重要难题。
  运用政治权威破除庇护关系
  庇护关系长期存在于政治生活中，是一种非正式或半正式的互惠，常表现为层级关系、政商关系，并与政治分赃、集体腐败、利益共享等现象联系在一起。不得不承认的是，不管在何种国家或发展时期，庇护关系均是一种真实的存在。普遍来看，庇护是基于共同利益的交换系统，尤其在权力较为集中的情况下，庇护会带来合谋，致使监督成为形式上的存在。
  正是巡视监督的独立和强制，有效破除了可能存在的庇护关系。巡视工作的政治定位决定了在开展监督的过程中主要运用的是政治能力。在这种分层的监督中，政治权力的影响是持久并深远的。从中央巡视工作来看，政治能力来源于政治领导，即整个巡视工作虽由巡视工作小组牵头，但最终向中央负责，这保证了独立性和强制性。一方面，政治巡视相对独立，也就是说，巡视组与被巡视单位无直接利益关系，在监督过程受到个人或外界因素的约束、影响和干扰程度较低，可认为是一种独立、客观和公正的监督过程；另一方面，在全覆盖和高频次的巡视工作中，政治能力的强制性得到了极大凸显，这是因为它无时不提醒并监督着负有政治责任的人员，确保在这种精细的层级管理中不会有偏离准则的行为存在，并使得组织拥有强大的反应力和执行力。
  借助动员能力打破信息壁垒
  监督需要信息的依托，在组织体系结构完整的基础上，体现了可问责性。但在监督过程中，由于监督对象具有专业性，在不同工作性质、业务范围中实现专业化监督较为困难。尤其是涉及决策信息、财务信息、专业信息，更难以进行精准识别并搜集证据支持。通过动员能力打破信息壁垒，将存在的问题系统化、碎片分析指数化，将有效提高廉政风险识别的全面性、准确性和及时性。借助各类创新方式，政治巡视破解权力行使轨迹的碎片化和信息不对称难题，通过实施全覆盖式和实时性监测，进行了具有前瞻性的治理能力建设。
  除此之外，政治巡视实现了跨地区、跨部门、跨领域信息汇总。在权威等级中，执行者相比于决策者，拥有信息优势和专业优势。面对下级存在的腐败、共谋、选择性执行、消极避责等不良行为，巡视可把纪律规范渗入到内部监督体系的核心，并释放强大威慑力。具体来看，在“巡前”环节突出信息共享，在“巡中”环节突出支持配合，在“巡后”环节突出成果共用。基于此，政治巡视可达到预防潜在的过失、控制较轻微的不良行为、惩治非法违规活动三重目标，形成强有力的监督与约束，使得政治监督具体化并切实可行。
  拓宽群众参与监督的渠道
  群众监督作为全过程人民民主的重要组成部分，是表达公众诉求、约束公权力运行的有效手段。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。”人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本，群众路线是党的生命线和根本工作路线。当前，我国积极发展全过程人民民主，旨在构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与。在巡视工作中，群众监督作为基层民主监督实践的一个重要方面，在表达社会公众诉求、约束公权力运行方面发挥着关键作用。因而，政府部门需要对群众监督过程中的诉求进行有效回应，并采取积极措施解决相关问题。
  民心是最大的政治，政治巡视坚持人民立场。我国积极发展全过程人民民主，因而，政治巡视与群众监督是密不可分的。近年来，随着互联网的快速发展，人们更多地借助网络媒体等信息交互平台，对各级国家机关和公职人员提出意见、建议和批评，网络在舆论监督中发挥着越来越重要的作用。当前的巡视工作中，更加注重监督资源整合，引入创新方法连接群众，积极主动回应群众利益诉求，提高管理效率，调节和平衡各种现实利益冲突。通过构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与。
  结论与思考
  新时代我国经济社会环境正在发生快速变化，国家治理实践中面临的任务数量和工作难度都有很大增长，迫切要求采取积极行动和有效措施来及时应对。为此，需要启动系统化的监督机制，进一步对权力进行有效约束，形成自上而下的管控，真正解决职能异化、工作泛化、主业弱化等问题。政治巡视需要对群众监督过程中的诉求进行有效回应，并采取积极措施予以解决相关问题。
  在巡视监督过程中，需要提升被巡察对象的可问责性。由于各地区的差异性和现实情况的复杂性远远超出了制度可规定的范围，故不能完全局限于已有成文规定的安排，而应根据不同地区、部门的具体情况，在划清纪律红线的基础上，鼓励地方创新探索，主动适应外界环境变化。在强调刚性制度建设的同时，着力打造弹性组织和学习型组织，使被巡视单位具有高度统筹能力、合作治理能力和应变执行能力。（来源：《国家治理》周刊2022年7月下）