周少来：基层“问责泛化”现象的制度审视

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周少来（中国社会科学院大学政府管理学院副院长，中国社会科学院政治学研究所首席研究员）

  有权必有责，失责必问责。这是新时代全面从严治党的制度保障，是整体提升党政干部担当创新的追责利器，在新时期党政机关改善作风和提高效率方面发挥了重要作用。但近年来，基层政府承受着愈来愈大的任务压力和问责风险，甚至呈现出一种追责滥用的“问责泛化”现象：各种各样的“属地式问责、职能式问责、强压式问责、计时式问责、‘背锅式’问责”不断涌现，给基层政府的治理行为带来很大影响，甚至正潜移默化地侵蚀着基层干部的担当创新活力，是一种值得加以警惕的基层治理隐忧。那么，这一切治理变异都是如何发生的？为什么为了推动干部担责的问责，反而变异为干部不愿担责的避责？为什么基层干部在问责重压下反而失去担当创新的活力？这就需要从“问责泛化”的基层政府运行逻辑中加以深刻剖析。
  “问责泛化”的基层传导机制
  “问责泛化”之所以能够产生，并时有蔓延泛滥，是因为党政问责机制是隐含在基层工作机制之中的，是随着基层工作机制而向下传递延伸的，也是因为工作中的失责、失误或导致严重后果，而被上级组织追责问责的。基层政府和干部承受着更多更重的“问责压力”，是与基层政府的工作机制和权力运作密切相关的。
  第一，属地管理原则被泛化滥用。属地管理本来是一种为了提高管理效率，从而落实就近就地管理的行政原则。但近年来随着国家治理重心的下移，属地管理也被一些部门随意滥用，成为一些部门转移任务和下传责任的手段。在县、乡镇之间的工作落实中，县委县政府及其职能部门，都在强调“属地管理”的原则下，把本该自己部门管理的“主体责任”下传给乡镇政府。如县级环保局、城建局、交通局、卫生局等，把治污环保、建房监管、交通安全、食品检测等责任，通过属地管理的责任状，下传到各个乡镇政府，但各个乡镇政府却并没有相应违规处罚的执法权，也并没有相应的技术手段和监管力量。一旦在上述领域发生任何责任事故，县级职能部门都会通过责任状的链条，向下问责相关乡镇政府及其干部的党政责任。另一个比较严重的属地管理问题，是有关“越级上访”等信访维稳问题，“人户分离”已经成为外出流动人员的常态，但外出打工多年的人员，一旦在打工地（比如广东），发生越级上访或“京访”事件，按照属地管理的原则，还是必须由户籍所在地乡镇政府（比如四川），把上访人员接回并处理。越级信访事件，是在打工地发生的，是与打工地政府或企业牵连的，户籍所在地的乡镇政府，一是不了解上访事件的原委，二是不牵扯其中任何的利益和责任，但上访事件处理不好，一旦发生任何事故，根据属地管理的原则，问责追责的“板子”还是要打在户籍所在地政府的头上。更为严重的问题是，随着乡村振兴的全面推进，县级政府承担的任务和工程越来越多，全面从严治党的党纪压力越来越大，在本职能部门主体责任压力越来越大的情况下，很多县级职能部门，都在想方设法通过“属地管理”的旗号，把本部门的工程任务，通过属地管理责任状的渠道，下传到基层乡镇政府，而县级职能部门，摇身一变从“主体责任”变为“监管责任”。随着这样的属地管理的任务和工程越来越多，基层乡镇政府承接的“问责任务”就越来越多。这是基层政府及其干部成为“问责重灾区”的总体性根源。
  第二，“问责推动”成为一些地方基层工作运转的常态。乡村振兴等基层工作越来越多，县级党政及其职能部门，同样面临着巨大的任务压力和问责风险，也就是说它们同样面临着被省级、市级等相关部门问责追责的风险。县级党政及其职能部门，为了保证自己所担负的任务和工程能按时按量完成，上述“属地管理”的渠道就成为常态化的工作运转机制。通过召开会议——分解任务——签订责任状——检查监督等工作链条，县级党政及其职能部门，就把所担负的任务和工程分解下卸到各个乡镇政府。乡镇政府对于县级部门所下派的任务和工程，基本完全没有任何讨价还价的余地和权力，一是因为很多任务都是以“政治任务”的名义下派的，而且愈是重要的任务，愈有可能由县级主要领导担任“任务组长”，涉及政治立场和政治态度的问题，乡镇领导不敢有任何的质疑和犹豫。二是任务和工程的检查验收评分等权力，还是掌握在县级党政及其职能部门手中，最终工程任务的评分考级，与乡镇干部的政绩和绩效奖金直接挂钩。三是县级党政及其部门，掌握着大量的工程项目及资金，乡镇的公共设施和经济发展，还得依靠县级部门的项目资源支持，而乡镇的发展政绩与乡镇干部的晋升调任直接相关，其选拔任用还是掌握在县级党政部门手中。乡镇政府对上级工程任务的完全顺从式、被动式接受和服从，不但导致乡镇基层的工作任务越来越多，而且完全挤压了乡镇政府自主担当和创新的时间和空间。
  第三，权小责大、人少事多导致基层成为“问题事故”多发地。顺着属地管理的渠道和“问责推动”的链条，众多基层治理的工程任务都下沉到基层，都需要乡镇政府在一线执行和落实。而基层政府基本没有保证任务完成的职权和能力：一是权小责大、没有法定执法权。如上所述，环境保护、土地征用、城乡建设、交通执法、矿山开采等众多执法权，只能授予在县级职能部门，乡镇政府即使发现了问题所在，也没有法定的强制执法权。二是人少事多、匆忙应对成为基层工作常态。几十个人法定编制的乡镇政府，要对应几百个省、市、县职能部门，往往是一个乡镇领导身兼数职，负责和主管十几个事项，而每一个事项，都有省、市、县各个职能部门不断的检查验收。在无法保证按时按量完成任务的压力下，基层政府只能在“形式上”“程序上”加以完成，导致各种数据台账、填表填报、影像资料等“留痕”工作不胜其烦，这也是基层形式主义难以根除的根本原因。但不论是“实质性完成”、还是“形式性完成”，只要上级检查验收时，发生任何“问题”或“事故”，都要“问责”基层政府。即使是填错几个数据、资料晚汇几个小时，甚至过境公路上的交通事故，都要所在地基层政府负责，难怪基层政府成为“问责事故”的多发地。更为严重的是，县级有些部门和领导的“任性问责”“一刀切问责”“凑数式问责”“捏软柿子问责”等等权力任性，向下转移问责、拿基层政府问责，就衍生为基层“问责泛化”的蔓延趋势。
  在层层压实责任、层层传导压力的压力型体制下，基层政府虽是一线政府组织，肩负着最多最重的落地执行任务，但权责的不对等、问责与担责的不平衡，致使基层政府成为最终“问责泛化”的承受者。在“问责压力”之下，基层政府也顺着权力链条，迫不得已把基层政府的任务和责任，进一步“下卸”到村民自治组织，让村两委干部、甚至村小组干部，承担起不断下沉的党政责任，“问责泛化”日益延伸蔓延到乡村基层。
  “问责泛化”的基层治理负效应
  依规精准问责，是基层治理中传导责任压力的制度方式。但“问责泛化”甚至蔓延，则会导致出乎制度预期的种种负效应，甚至成为阻滞基层治理现代化的负向激励。
  第一，“问责泛化”带来政治负效应。执纪问责，是全面从严治党的有效方式，是一件严肃的政治行为。根据2019年新修订的《中国共产党问责条例》，问责调查的启动、谁来负责调查、如何展开调查、调查结论如何做出、调查备案如何审批，都有严格的组织规定和组织程序，对于主体责任和监督责任、领导责任和主管责任、上级责任和下级责任等也都有严格规定。但这种“问责泛化”的情形，往往逾越或漠视组织规定和程序，在政治压力或舆论压力下，任由上级领导“任性裁定”，由此带来种种政治负效应：一是损害党纪党规的公信力，如果“任性问责”成为上级组织推动工作的常态，让不该被问责的干部蒙受不明之冤，制度问责变成了“权力问责”，“权责一致、错责相当”原则无法实现，损害的是党的形象和制度公信力。二是让“容错纠错”机制难以落实。在全国各地调研中，乡镇干部普遍反映，“容错纠错”机制基本上是“画大饼”，可望而不可及。根本原因就是“一刀切式问责”等“问责泛化”的滥用，《中国共产党问责条例》中规定的不予问责或者免于问责的情形，很难落实执行。
  第二，“不敢干事”成为部分基层干部的常态。一般来说，基层干部中的“庸政、懒政、不作为”是难以治理的行政顽疾，因为其不像贪污腐败等行为那样易于查处和量化，也更难以监督和举报。其实，仔细分析，“不作为”可以分为几种类型：一是能力不足的“不能作为”，表现为知识不足、能力不足的想作为而无法作为。二是激励不足的“不想作为”，表现为晋升无望、提级无望等的有能力但又不想干事。三是有能力、也有愿望干事，但又怕承担风险、被追责而“不敢干事”。在“问责泛化”“问责滥用”的层层下压的责任风险下，很多基层领导干部，大多出于“多一事不如少一事”“少干事少出错”的行为逻辑，只求把自己的本职工作完成，在工作中也是但求“无过”，不求“有功”，更不想担当创新。这种“不敢干事”的行为取向，其实是最难以治理的基层“不作为”，这是干部内在激励不足的“不作为”，难以监督、也难以定性。但在“问责泛化”的压力下，却成为基层干部普遍的从政心态和行为取向，这是一种最难以治理的“管死效应”：管住了坏人（如腐败分子），但也管死了好人（如担当创新者）。这种“不敢干事”的“管死效应”对于基层治理，有着长期的潜移默化的暗流涌动负效应。
  第三，“问责泛化”影响基层干部队伍的稳定性。基层政府身处党和政府的第一线，国家与社会的接触面，是基层矛盾和问题的汇聚点，其中基层干部的辛劳辛苦众所周知。“上面千把锤，下面一根钉”，层层传导压力、层层加码卸责，基层最终成为矛盾问题的多发地，成为追责问责的多发地，也就自然成为“问责泛化”的多发地。在“问责泛化”的重压之下，直接影响着基层干部队伍的稳定性，加班加点、工资待遇低下等尚可忍受，但时时刻刻处于被问责、被追责的风险状态，时时刻刻处于如履薄冰的惊恐状态，基层干部的行为预期就可想而知。一些地方除了有晋升预期的少数主要领导，乡镇干部中大多数处于两种状态，一种是没有晋升提级预期、不想干事的不作为状态，一种是青年一点、急于跳出基层工作的“待调走”状态。基层政府难以吸引高素质人才，难以留住高素质人才，“问责泛化”的重压工作常态是一个重要根源。
  第四，“问责泛化”遮蔽了基层民众的参与和监督。压力型体制下的权力运转，更多的是体制内的自我运转，无论是属地管理的治理原则，层层下传压力的任务分解机制，还是层层下传责任的问责机制，以及问责事件的问责调查和问责处理结果，都是在上下级之间的权力部门运转的。基层民众几乎没有多少参与的渠道和机制，基层民众的知情权、参与权、表达权、监督权也没有制度化的保证机制。其实，基层乡村民众，最了解哪条河流是否污染，最了解排污企业是怎样排污的，也最了解乡镇干部是否担责作为，但基层民众对基层干部的日常工作监督和考核评级，几乎没有任何渠道的参与权和监督权。体制内不断强化的“问责监督”，并没有吸收基层民主监督的力量，形成了越是依赖体制内的自我监督，越是不需要体制外的民主监督。这种体制内权力自我运转的制度惯性，不但消耗了大量的行政成本，导致众多基层形式主义空耗，更不断遮蔽和减损着民主监督的力量和优势。
  遏制基层“问责泛化”要从体制机制改革着手
  基层“问责泛化”的蔓延，有其权力部门个别干部的权力任性，但更多是与其工作机制和问责机制密切相关，遏制基层“问责泛化”，激发基层干部创新活力，不仅与提高基层干部的作风素质相关，更与制度性的权力运作机制相关，需要通过制度化的体制机制改革加以革除。
  第一，严格规范属地管理的下放权限。为政一方，当负一方治理责任，属地管理的原则是指基层政府整体性和政治性的治理责任。县级职能部门的职能性责任，应当落实“谁主管、谁负责”的原则，因为县级的职能部门都有法定的执法权和执法资源，乡镇政府只有配合和协助职能部门执法的相应责任。在治理重心不断下沉，治理责任不断下移的趋势下，应明确制定政策文件，明确界定哪些职责由县级部门负主体责任，哪些职责由乡镇政府协助配合。同时，对于需要下沉到乡镇政府的职责，必须在下沉职责的同时，“权随事转”赋权赋能基层政府，保证有其相应的执法权和执法资源。
  第二，通过体制性改革，充实基层乡镇政府的职权和能力。乡镇政府几乎承担着所有任务和工程的基层落实责任，通过压力型体制的权力链条，县级以上所有部门的任务和责任，也通过层层下传机制传递到基层乡镇。但基层乡镇政府，从执法权和执法资源来看，更像是一个“半政府”：众多法定执法权只授予到县级职能部门，“乡财县管”制约着乡镇政府的财政自主权，技术设备的不足制约着乡镇政府的检测检验能力，人少事多的困局导致乡镇政府忙于应对。通过体制性改革，明确县—乡镇的权力清单和责任清单，精简县级职能部门的编制和资源，补充乡镇政府的人力和财力，真正实现乡镇政府的权责一致和人责对应。而这是靠一县、一乡无法完成的任务，只有通过顶层设计性质的全面体制改革才能完成。
  第三，真正落实“容错纠错”机制，激发干部创新担当活力。“问责追责”与“容错纠错”几乎是一体两面，“问责泛化”必然导致“容错纠错”的难以落实。这其中有很多原因，一是“问责追责”更能彰显政治正确和政治态度，也有利于上级政府保证按时完成任务，同时也有利于把本部门的风险和责任最小化。二是“容错纠错”中的不予问责或免于问责的情形难以界定，执纪监督中的“三个区分开来”更需要精准界定，而这都需要县级组织和领导承担相应的“容错纠错”责任。虽然有些省级和市级政府制定了“关于落实容错纠错机制鼓励干部创新担当”的政策文件，但要把容错纠错机制真正落实到位，还需要在遏制层层问责泛化压力的同时，制定更为具体的实施细则，更多地宣传容错纠错案例来加以落地实现。
  第四，加强基层民众的民主参与和民主监督。基层民众是基层治理实践的主体力量，是基层治理绩效的最直接感受者，对基层政府和干部的行为轨迹和行政绩效，最有真切体验和发言权，也是无处不在、长期有效的低成本监督力量。但层层传导的“问责泛化”，只是体制内权力之间的自我测评和考核，基层民众几乎无从知晓和参与。只有巩固基层民主自治的组织化体系，加强基层民众民主评议和民主考核基层干部的力度和权重，开放社会监督和舆论监督的渠道和机制，让基层政府和干部真正“眼睛朝下”，真正对民众和社会负起责任，才能有效促成体制内监督与体制外监督的力量平衡，才能在基层民主监督力量壮大的同时，大幅减少高成本的体制内考核监督。
  基层治理中层层压力和“问责泛化”的蔓延，非一时一地所为，也并非个别干部所致，有其深刻的制度性体制根源。只有通过制度化的体制机制改革，减轻层层传导的体制压力，明确县—乡镇政府之间的权力和责任，增强基层乡镇的自主权力和空间，拓宽基层民众的民主参与和民主监督，用制度化法制化的保障体系，才能从根本上遏制基层“问责泛化”问题，切实推进基层治理现代化。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）