张世飞：新时代完善问责机制的机遇、挑战与举措

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张世飞（对外经济贸易大学马克思主义学院教授，国家社科基金重大项目“中国共产党百年奋斗中坚持党的领导经验研究”首席专家）

  有权必有责，这是共产党人以人民为中心践行初心、担当使命的本质体现；失责必问责，这是保障公权力运行在法治化轨道的必然要求。《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）对问责的主体和对象进行了清晰的界定，是我们开展新时代问责工作的基本遵循。《条例》修订后，问责的制度和程序越来越完善，但是部分基层单位出现了问责简单化、形式化、泛化等不良现象。解决这些问题不仅需要科学、准确、全面地开展首次问责，还要及时纠治问责不当的后果，开展对“问责”的问责。只有结合新时代完善问责机制的机遇和挑战有的放矢解决当前问责中存在的问题，才能为走好全面建设社会主义现代化国家的新征程提供充分、有效、管用的监督保障。
  新时代问责机制面临良好发展机遇
  党的十八大以来，从有些地方、部门、单位在贯彻落实党的路线方针政策上走偏走样，到新冠肺炎疫情期间部分城市的相关部门守土失责造成疫情外溢，纪委监察部门的执纪问责总是能够把法治和正义落实到底，为维护人民群众的根本利益做出负责、全面、深刻的追究。“打铁还需自身硬”，问责机制得以有效实施归根结底还是因为问责机制在组织、执行和发展等方面具备良好的外部环境，本质上反映了问责在运行过程中所依托的不以人的意志为转移的客观优势、内在优势。问责机制的优势源于党的执政能力和领导水平，依靠中国特色社会主义制度和治理体系发挥作用，借助最广大人民群众的有力支持而实现政治效能与社会效能的统一。
  坚持和加强党的领导的体制机制不断健全，党的政治建设为党和国家的事业进步提供了方向保证和实践底气。党的十八大以来，党的领导在各方面、各地区、各领域得到全面加强，管党治党“宽松软”现象彻底扭转。一方面，党的领导在一切工作中得到充分贯彻落实，依靠党的各方面建设，党组织的凝聚力、战斗力、号召力显著增强，这为全面、准确、完整地贯彻落实问责机制的顶层设计、制度目标、执行程序奠定了最根本的保障。另一方面，站在新起点上，经历了新时代中国特色社会主义的各方面斗争考验，各级党委可以充分吸取建党百余年的历史智慧与新时代中国特色社会主义的实践经验，促进党的领导水平和领导能力不断提升；同时，依托党在治党治国治军实践中总结的经验和积累的方法，可以使问责的程序和方法更加成熟完善；此外，通过将党史学习教育和党的百年伟大奋斗由鼓舞人心的精神力量转化为推动工作的现实成果，能够使广大干部群众凝聚起敢于斗争、敢于胜利的磅礴力量。综合这些因素，各级党委完全可以战胜一切困难，为实施问责机制奠定扎实的基础。
  国家治理体系和治理能力现代化取得丰硕成果，治理优势向治理效能转化的机制更加顺畅、成果更加丰富。党的十九届四中全会把我国国家制度和治理体系的显著优势总结概括为13个方面，覆盖了治党治国治军、政治经济文化、内政外交国防等各个方面，能够运用制度威力妥善应对来自各方面的困难挑战。近年来，从抗洪抢险到抗击疫情，从事前详细制定应急预案、事后迅速开展灾后重建到不断吸取实践中的经验教训，推动基层治理水平稳步提升，国家治理的制度体系更加完善、更加定型。随着制度的完善发展，党和政府在问责工作中的规章制度和政策工具更加多样。《条例》在2016年经中共中央政治局会议审议通过后，又于2019年重新修订，不仅根据新形势的发展更加精准地指明了庸政懒政怠政的责任和危害，使懒官庸官昏官无处藏身、无所遁形；而且注重对干事创业具体情况的区别对待，保护党员干部干事创业的积极性与创造性，坚持严管和厚爱相结合、激励和约束相互统一。失责问责与尽职免责两手抓、两手都要硬，就是要讲党性、讲原则，从处理危害人民利益和鼓励保护人民利益两个方面同时发力，多措并举推动问责体系朝着现代化、制度化、科学化、合理化方向运行。
  以人民为中心的发展思想落地生根，人民群众的获得感、幸福感和安全感得到充分的增强和保障。党在一百余年奋斗的伟大征程中始终坚持人民至上的价值理念，坚持用人民的权力保障人民的利益，以民生的改善回应人民的期望。作为对党坚持初心使命的现实反馈，党的百年奋斗伟大成就对人民坚持社会主义和共产主义理想信念产生了巨大的鼓舞，使人民对政府的信心、对党的拥护和支持不断增强，是我们开展问责工作的最坚强后盾。新时代我国社会主要矛盾发生了历史性变化，人民对美好生活的向往成为党制定各种路线、方针、政策的重要依据。在教育医疗、生态环境保护、食品药品安全、扶贫脱贫、社会保障等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上，党不仅集中优势兵力进行攻坚克难，帮助人民群众解决各类急难愁盼的现实问题，而且对涉及民生问题的不作为、乱作为、慢作为、假作为绝不姑息，对损害和侵占群众利益问题的问责绝不怠慢。保障和改善民生工作，是对党的领导的贯彻落实，体现党的建设的成效，是问责的重点。问责的目的不是单纯惩罚失责的干部，而是要以问责促进担责，以严格监督促进主动担当，以干部的积极作为保障人民利益。
  新时代新挑战对问责的速度、深度、广度提出更高要求
  习近平总书记强调：“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。”新时代坚持和发展中国特色社会主义是一场伟大社会革命，坚持自我革命从而更好地引领伟大社会革命，必须更好发挥问责这个全面从严治党的利器。新时代的伟大斗争具有许多新的历史特点，从科技发展的两面性到国际社会的格局演变，从难以预见的风险挑战到纷繁复杂的基层实践，都对问责的速度、深度、广度提出更高的要求。
  问责的速度需要加快，才能让制度设计领跑实践。维护国家利益的竞争与交锋在世界百年未有大变局的背景下更加激烈，少数西方国家对国际正义、秩序、规则的践踏和对他国资源、利益和发展权利的明目张胆的挑衅，使得意识形态领域的斗争呈现出表面化的特点。党向来注重对意识形态工作的领导，这是筑牢我国的发展根基、坚持我国的社会主义道路、加强党的领导的必然要求。同时，互联网技术深度嵌入人民群众的生产生活各方面，虚拟与现实的交互愈发频繁、影响更加深远，网络空间已成为社会生活的重要方面。网络一方面便利了信息的传递，改变了人类的生产生活方式、思维方式和交往方式，另一方面，其发展速度超越了政策规定的更新速度和学术研究的前进步伐，尤其是负面、错误信息获得了与权威信息一样的传播手段和传播效率，经济社会发展各项事业中的偏差和失误、违规违纪问题以及利益纠纷等各种事故事件在网络舆论中高速传递。对此，党和政府需要快速反应，既需要快速分析事件的起因、根源和条件，又需要迅速判断相关责任人的责任类型和失责程度，以严肃问责推动责任落实，最大限度保障人民群众的切身利益，将危害和损失降低至最低。
  问责的深度需要加强，才能防止问责在程度上有失偏颇。作为推进党和国家事业的重要保障环节，问责工作的成效对组织的战斗力和凝聚力、基层治理的效能和公信力、干部队伍的积极性和创造性都有直接而重要的影响。在实践中，有三种问责偏差最为典型，反映出部分基层单位在治理过程中错误的思想和作风。
  首先是“轻描淡写”型的假问责。问责人员对已经发生的失责失察行为、侵权渎职问题不认真对待，对落实问责条例不重视，想要掩盖、修饰问题，大事化小小事化了，既减轻了自己在问责上的工作负担，也给上级造成本单位本地区治理良好的假象。对落实党中央的政策方针打折扣、搞变通，对问责条例执行不力。其次是“无头苍蝇”型的乱问责。这是问责人员对业务规范和中央指示精神的学习不彻底，对问责的条例内容、流程、工作方法不精通，对本单位的实际情况掌握不充分，而不能理清实际问题中失责的责任类型、问题成因以及损失情况，不能准确合理地按照问责工作的制度要求进行权责一致的追究处理。这会导致胡乱问责，使问责工作的严肃性和权威性大打折扣，问责结果难以服众，反而造成恶劣影响，甚至一定条件下由问责造成的次生危害比失责所造成的危害还要严重。第三是“打击报复”型的滥问责。这种情况比不问责、假问责的情节都要严重，对问责机制的滥用和当事人的主观意愿有极大关系，这是对公权力的极大侵害，也是对组织形象和公信力的恶意瓦解。问责人员借助已经发现的侵权失责行为对问责对象进行从严从重的顶格处理，在缺乏问责机关的上级对下级执行情况的有效监督和系统调查时，这种滥用自由裁量权的打击报复行为很难通过公开的通报和总结发现。除了使问责机制成为以权谋私的牺牲品外，还会对问责对象的工作积极性、热情和态度产生难以估量的消极影响。
  问责的广度需要提升，才能建立防微杜渐的坚固壁垒。党的领导已经深度融入经济社会工作之中，党和政府对全社会各领域、各方面、各地区的工作承担着近乎无限的责任，巨大的职责使命对问责工作机关的能力、方法和信念提出了极高的要求。从这次新冠肺炎疫情的发展历程看，从疫情初期社会各界对口罩、呼吸机等重要物资的生产、分配、运输，到疫情散点零发地区人民群众的日常买菜、看病就医甚至是参加考试，都需要政府的相关部门全程参与、妥善处置。面对极端特殊的突发情况还需要具体负责领导在没有先例可循的情况下当机立断，稍有迟疑就会贻误时机，引发巨大舆论，从对领导个人能力的批评发展到对当地治理能力的质疑和贬损。这显然是政府的职责在实践维度不断扩充的同时其跟进和应对举措难以满足现实要求的极端案例。在此次新冠肺炎疫情中由于公共卫生危机处理失当而问责的党员领导干部不在少数，这其中的重要原因固然有当事人的责任意识不强，没有对所负责的下级部门履职能力做到心中有数，前期的检查、督导和事中的指挥、调度都流于形式，这些人被问责是咎由自取，没有任何理由和借口为他们开脱。同时也可以获得一个重要启示：在未来，还会发生类似本次疫情的前所未有的治理任务和社会需求，其应对方法没有先前案例作为参考，这一方面要求基层的党员干部解放思想、站稳立场，主动应变、科学求变，另一方面也需要问责机关将目光投向先前没有引起注意的领域，提前做好预案准备，与时俱进扩展问责的领域，实事求是优化问责的流程，顺应潮流升级问责的方法。
  新时代完善问责机制的建议
  习近平总书记指出：“问责不能感情用事，不能有怜悯之心，要‘较真’‘叫板’，发挥震慑效应。”问责工作面临的新挑战对我们敲响了警钟，也向我们揭示了未来改善工作的突破口。只有结合实际不断优化问责的流程设计和工作方法，把握好问责的质、量和度，才能使问责工作不偏不倚地健康发展。为了科学、准确地追究在党的建设、党的事业中失职失责行为，还要开展对问责的问责。
  避免问责简单化、只问责不整改、把问责当整改的现象，纠正相关问责人员不会问责、假问责的情况
  要加强对《条例》的宣传教育。领悟是完整、准确落实的先决条件，务必使工作人员端正态度，深刻领悟《条例》的精神内涵和工作要求，尤其是对新修订的内容要从实际案例出发，把自己摆进去，结合亲身实践经验对规章制度的要求进行深入学习，提高对实践操作的计划性和针对性。
  要严格区分问责的类型，坚持遵循规章制度。党内问责和行政问责不能混淆，全面把握问责的适用情形、对象范围，不能用党内问责代替纪律处分或行政问责，要合理把握失责程度与惩处轻重的对应关系，提高问责的精准性。
  要发挥先进典型的示范作用。在问责过程中要尊重基层首创精神，充分发挥基层党员干部的积极性、主动性、创造性。一边开展问责，一边注重收集、整理、总结各地在问责过程中的成功经验，把可复制、易推广的先进典型介绍到全系统，在方法上教育工作人员的同时，也在精神上鼓励问责队伍，科学有效地进行问责工作。
  避免问责形式化、把问责当成解决一切问题的“灵丹妙药”，遏制文山会海的歪风重又刮起
  纠治“一刀切”式的问责，坚持实事求是的原则和方法，秉持公正客观的态度。不能为了问责而问责，没有问题制造问题，把工作中没有造成损失的疏忽和失误无限“上纲上线”，动辄通报批评、开会传达，使基层疲于奔命的同时，也使得人人自危。必须加强对工作一线的调查研究，充分掌握实践中的困难和要求，取得确凿的证据，求得真实的民情民意，进行系统的研判，最终产生负责任的处理结果。
  纠治“雷声大雨点小”的问责，要“瞻前顾后”、一以贯之。部分地区将问责的动静闹得很大，可是现实情况没有改善，人民群众反映的问题没有得到有效处理，这也是形式主义在作怪：问责机关靠签发文件公示、召开会议讨论来完成问责，不顾后续的整改落实情况。必须对问责的结果进行彻底的追踪和公示，保持问责内容和程序的一贯性和统一性，做好问责的“后半篇文章”，使政府、组织和社会成效三位一体推进，加强问责的权威性。
  纠治“欺软怕硬”式的问责，要敢于动真碰硬，向人民负责。部分问责机关以数量指标为指挥棒，为了能够快出成绩，选择“短、平、快”的路线，绕开问题严重但是难啃的“硬骨头”、大部门，专门找基层的党员干部查问题、做整改。必须对所有人员、一切违纪违法行为一视同仁，绝不遮掩护短，只要出现侵害群众利益、违反党纪国法的情形，就要表明坚决反对的态度、进行铁面无私的处理。
  避免问责泛化、乱问责和错问责，要秉公执法，审慎行使自由裁量权，维护问责的严肃性
  克服简单粗暴的问责，推动精细问责、审慎问责，确保问责结果站得住、能服众。问责部门要明确党员干部的职责边界，对可不问的“责”要结合实际情况审慎对待，对不该问的“责”不能越权办事。对已经发生的不当问责、过度问责，要及时纠正和追责，从重查处滥用问责权力的人员。特别是要建立自下而上的申诉渠道，使得正当权益被侵犯的党员干部能够充分地表达自己的意愿和观点，保障关键信息上下传递的通畅。
  责任不能一问了之，要注重对被问责干部的后续考察和培养。《条例》特别指出，“正确对待被问责干部，对影响期满、表现好的干部，符合条件的，按照干部选拔任用有关规定正常使用”。党员干部是党和国家事业发展的宝贵人才，在甄别责任大小、达到问责目标之后，不能因为一次问责而浇灭干部干事创业的热情和信心，终结干部服务党和国家的机会。对于影响期满、表现好的干部还要继续关爱其生活，支持其工作，使受到问责的干部不仅能够成为教育他人的典型，还要继续为国家建设作出贡献。
  作为全面从严治党的重要方面，问责工作的科学性、法治性和有效性直接关系“四个全面”战略布局的稳步推进。我们必须进一步学习领悟《中国共产党问责条例》，抓住时代机遇，妥善应对挑战，通过更加科学、更加精准、更加有效的问责工作，为全面建设社会主义现代化国家新征程保驾护航。（来源：《国家治理》周刊2022年8月下）