陈宗胜、朱琳：极端气候下我国农村防灾基础设施完善路径

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陈宗胜 朱琳（南开大学讲席教授；南开大学中国财富经济研究院特聘研究员）

随着全球持续变暖，气候危机空前加剧，干旱、洪灾等多种灾害频发。极端天气与环境恶化伴随着更加频繁发生的短时强降雨气象，使近些年我国农村地区发生的洪灾越来越严重，给人民群众带来重大生命安全威胁和财产损失，给国家和各地区带来沉重的经济负担，也对社会安定和经济平稳产生了不利的影响。近年来，各级政府越来越重视加强防汛防洪和抗汛抗洪工作，并已经取得了显著成效，但是彻底解决问题仍有相当长的路要走。

暴雨洪灾频发及其造成的巨大损失

我国农村地区经济发展相对落后，防汛防洪基础设施近些年有较快发展但建设仍相对不足，防洪标准设置也远达不到平均水平；农村地区产业结构相对单一，应对洪涝灾害的能力近些年有较大提高但整体仍旧存在很大不足，抵御洪水能力较弱；农村居民受教育水平近些年日益提高但相对仍旧普遍较低，尤其是防洪意识和知识相对薄弱。因此，在像我国这样地域广阔纵横跨越多种气象条件的国家，每年大小洪涝灾害总会发生多起，而一旦发生较大规模的洪水泛滥，因地理条件等特点，相对于城镇，农村地区农业生产及农民生活往往会遭受更大影响。近些年来发生的几次具有代表性的洪水灾害，就非常具有典型意义和说服力。

2021年7月16日到20日，极端强降雨给河南省带来了极大的灾害。据国家自然灾害灾情管理系统统计，截至2021年7月28日，本轮强降雨造成河南全省150个县(市、区)，1602个乡镇受到波及，总计受灾人数达1366.43万人，因灾遇难人数达73人；农作物受灾、成灾面积分别为1021.4千公顷和518.3千公顷，绝收面积高达179.8千公顷；17015户的55293间房屋倒塌，41327户的145983间房屋严重损坏，130467户的582989间房屋一般损坏，直接经济损失高达885.34亿元。

2018年8月，山东寿光多地连降暴雨，造成弥河流域上游淌水崖水库、冶源水库、黑虎山水库接近或超过汛末蓄水位，入库流量远超出库流量。据山东潍坊市抗灾救灾新闻发布会发布的数据，暴雨导致15个镇街区都遭受不同程度的灾害，50.5万人受到此次灾情的影响；共计3.5万公顷农作物受损，10.6万个蔬菜大棚受灾，2000多个养殖棚受灾，其中部分镇受灾严重，近乎全部损毁。此次灾情，寿光累计组织紧急疏散村庄89个，紧急转移安置群众6万余人。

2016年7月18日，河北邢台市遭遇极端强降雨。全地区出现大范围洪灾，部分镇街区21小时降雨量超360mm，占全年降雨量的60%，全省平均降水量156mm，影响范围达到11.5万平方千米。截至2016年7月23日，全市受灾人口103.4万，死亡25人，失踪13人，伤亡失踪均发生在农村地区。

2013年8月16日，辽宁抚顺市普降暴雨，局部地区特大暴雨成灾，1小时最大降雨量达106mm，因灾死亡人数达63人，因灾失踪人数达101人。其中，受灾最为严重的是抚顺南口前镇南口前村，死亡和失踪人数总计88人。

以上只是近年几个局部地区遭受洪灾的涉及面积和受灾人数的统计数据。我们再考察一下全国农业近些年总的受灾情况，特别是其中水灾受灾和成灾变动情况。

先看看我国农业受灾面积和水灾受灾面积的变动情况。如图1所示，2005—2021年的统计数据表明，我国农村农业每年的受灾面积整体有大幅下降，从期初的40000—50000千公顷下降到近年约15000千公顷；但同时也可以看到期间水灾的成灾面积下降缓慢，在考察期内整体降幅不大，从而在总受灾面积中占比提高，平均占比为27.4%。其中，2010年的水灾受灾绝对面积为17520千公顷，是考察期内最高年份，其占农业总受灾面积的比重也是最大，占46.8%；其次是期末2021年，水灾受灾面积为4762千公顷，占全部农业受灾面积的40.5%。当然这其中包含总受灾面积下降的原因。但整体而言，在考察期内，洪灾给我国农业带来的影响是不可忽视的。

进一步再考察一下我国农业各种灾害的成灾面积和水灾成灾面积的变动。如图2所示，统计数据表明，从2005年到2021年我国农村农业每年的灾害成灾面积也有大幅下降，从期初的20000—25000千公顷下降到近年不足5000千公顷；而与前述情况相似，期间水灾的成灾面积下降缓慢，导致在总成灾面积中所占比重较高，平均占比为28.4%。其中，2021年的水灾成灾面积为2065千公顷，占农业总成灾面积中比重高达44.1%；另外，2010年的水灾成灾面积为7020千公顷，是考察期内最高年份，占全部农业总成灾面积的37.9%，相对占比也较大。需要注意的是，可能正是因为2010年水灾严重，引起了更大重视，加之2011年我国年均降水量为近几十年最低，才使后续2011和2012年的成灾面积有明显下降，但以后几年又有提升。所以整体而言，水灾已为我国的农业发展带来了巨大的经济损失。

基础设施发展相对缓慢是农村洪灾频发的重要原因

各项研究调查表明，洪灾导致如此严重后果，其背后原因也是一个复杂系统。既有客观上的环境气候原因，也与我们对现代农业农村发展的认识和相关投资建设上的主观作为存在偏颇有关。

01

全球变暖导致洪灾频发

客观上来看，大自然在人类作用下产生的不可抗力，即全球变暖导致农村极端暴雨多发频发重发。全球变暖是人类过度开发地球资源的结果，而对于我国农业农村发展而言则可视作是大自然的客观变化，因环境气候变劣而为我国农业农村带来的更大发展困难与挑战。联合国评估报告数据显示，全球变暖导致极端天气频发的趋势越来越严重，遭遇强降雨的频次在相同时间内也在不断增加，全球26个陆地分区相邻两次超过日最大降水的重现期越来越短。这对于我国而言则表现为近年来我国的特大暴雨事件呈现出不断增大的态势：上世纪60年代我国极端强降雨情况发生的概率约为10%—15%，但近20年以来，我国极端强降水事件的发生率达到了20%。虽然降雨总量基本没有变化，但暴雨量不断增加；降雨时长也基本变化不大，但暴雨降雨日数不断增加。2014—2020年，我国区域性大范围的强降雨次数从2014年的23次增加到2020年的48次，而2020年8月、9月降水量也较常年同期增加了24%和36%。2020年，全国平均年降水量706.5mm，比2019年增加8.5%；全国平均降水量686mm，较常年多10%。这样的客观环境变化，要求我们必须高度重视我国农村地区各类水利基础设施的建设，不仅要尽快补上过去多年存留的欠账，而且要以更快的速度加快建设和完善基础设施建设，即客观上对农村水利基础设施提出了更具严重性、严肃性、紧迫性的现实需求。

02

农村水利基础设施建设不能满足防灾需求

我国农村农业的水利基础设施发展缓慢远不能适应客观需求。囿于二元体制下的城乡发展对农村地区基础设施建设重视程度和投资力度不足，城乡发展失衡。近些年间，农村地区的基础设施包括水利基础设施虽有较大发展和完善，但是其在防御洪水灾害方面仍旧存在着很大的缺失。这可能是我国农村持续遭受洪灾损失严重的主要原因。

我国农村堤防长度和堤防保护面积不足。近二十年间，我国农村堤防总长度保持平稳增长，但增长相当缓慢，从2002年的27万公里逐渐增加到2020年的33万公里，近20年间仅增长6万公里，年均增长0.3万公里。值得注意的是与堤防长度略有增加相反，近些年堤防保护面积则更是反常地不断缩小，2002年保护面积为43875千公顷，到2010年稳定增加到46831千公顷后反而出现大幅度下降，于2013年下降到最低值40317千公顷，之后虽有所上升，但到2020年也只上升到42168千公顷，比起2010年仍旧下降4663千公顷。出现这种现象的原因，客观上可能是因为近些年极端天气频发，洪水灾害增大，受影响地区广泛，导致现有堤防的单位保护作用下降，因而即使堤防长度有所增加，而总堤防的保护面积却反而下降；而更重要的是部分地区政府缺乏足够重视，没有积极加大相关基础设施建设以阻止洪涝灾害的发生。

农村近些年拥有大中小型水库数量不足。近十五年间，我国的小型水库数量保持稳中有升，从2005年的81704座上升到2013年的93260座后，近些年几乎没有变化，到2019年为93390座，只增加130座。与小型水库的发展轨迹类似，大、中型水库也发展缓慢，2005年大、中型水库的数量分别为470座和2934座，到2019年分别只上升到744座和3978座。另外，从三类水库规模结构看，我国的水库建设主要集中在小、中型水库，大型水库的建设更加缓慢。大型水库较少可能也是导致洪灾频发的一个重要原因。总体看，在各种洪涝灾害更加频发的情况下，我国农村中各种规模的水库建设速度未能跟上需要，而大型水库更加缓慢。即供给不能够满足需求的增长。

农村近些年拥有各规模水库的容量不足。自2005年以来，我国拥有的大、中、小型水库的蓄水容量均呈缓慢上升态势，其中2013年水库容量整体有较大上升后又趋于平稳变动。2005年大型水库容量为4197亿立方米，到2019年上升为7150亿立方米，上升将近一倍；而中型水库容量由826亿立方米上升到2019年的1127亿立方米，小型水库容量由602亿立方米，到2019年上升为706亿立方米，均增加不到一倍。目前，大型水库总容量最高，其次是中型水库，最后是小型水库。从洪涝灾害更加频发的现状来看，各类水库的总容量仍旧是满足不了防洪的需要。

03

农村应对洪灾能力存在多方面不足

除了上述主要诉诸农村大型水利基础设施相对于客观条件而发展缓慢外，农村持续遭受洪灾且损失严重，也与管理设施不足够及管理水平仍有大幅提高空间有关。相关统计数据事实和已有相关研究表明，我国农村洪灾频发的原因还体现在以下几个方面：

农村暴雨监测设备和预警预报系统滞后。通过对“海绵城市”的建立和卫星遥感、地面水文站等遥感监测技术的应用，我国城市地区已经建立了相对完善的暴雨洪涝预警系统。但是与城市地区不同，农村地区地域宽广、房屋土地分散性大，因此在监测预警系统的设置上面临一系列的难题，如资金不足、管理分散、技术缺失等等，进而导致了信息传递“最后一公里”的问题频发，甚至目前少数已经设置的相关设施在建设时也存在着资金投入有限，已建点布局也存在不规范、不合理的问题。而相对更严重是农村地区普遍存在预警预报设施严重落后问题。当洪灾发生时，预警信息基本只能靠打电话、广播等传统单一方式进行通知和预警，不能满足对暴雨洪涝的监测和传播传达多样适时的需求，存在着严重的信息不可达性和时滞性；农业农村各部门都对广泛的领域进行检测，但是各部门却分布分散，缺乏统一的监测预警平台，不同部门之间的数据、信息共享性差，难以满足日益提升的精准检测、精细服务的需求；天气预报作为农村农业预警预测的最重要渠道，没有形成针对农业农村生产的专业性的专门播报，导致农村居民对灾害风险的预测、评估和应对存在严重不足。

水利基础设施及装置不达标，应急救援队伍专业技能和装备配置不足。我国农村地区部分水利基础设施建设的标准设计不符合要求，导致规划的不合理和冲突，修筑堤防所实施的防洪标准往往对自然河道造成损伤，部分河道常年发生断流或堵塞的问题，雨水进入河道造成洪水蔓延；农村自建房缺乏统一建筑标准和严格监控，甚至有滥建的情况出现，这进一步对防洪筑堤造成了困难。农村很多地区建造的“土坝”不符合防洪标准，在洪水来临时则极易形成山洪连溃的现象。比如有些景区存在人工开凿的不合理山洞等工程，也同样带来了严重的后果。与此同时，目前我国成立的很多专业应对突发灾害的抗灾机构，也存在一系列的问题，例如应付复合型灾害准备不足、协调社会力量困难、救援装备专业化差、缺乏专业训练和专门学习、没有针对性的应急管理预案、没有综合防灾减灾救灾体系等，各地农村地区在这些方面的不足更凸显。往往只能在洪涝灾害发生初期起到某些临时应急救援作用，难以满足对洪涝灾害的全面预防和整体应对。

农村地区规划建设不合理。近些年一些地方为追求经济效益的增长，使农村耕地大面积减少而建筑用地不断扩大，如1996年—2009年间中国农村减少耕地逾1353.3万平方千米。2017年末全国耕地面积13488.12万平方千米，当年因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等减少耕地面积39.8千公顷。另外，不合理的规划建设对自然环境造成了极大破坏，农村地区不渗水不透水面积大幅度增加，农村中的硬化道路（主要指水泥路，柏油路和沙石路等）覆盖了原有土路，自建房缺乏科学规划加重了透水面积的大幅度减少，破坏了农村原有的防洪植被及设施，对农村地区的防洪防灾产生了难以扭转的不利影响。

此外，一些社会因素也是导致近年来农村地区受灾严重的原因。例如大量农村青壮劳动力外出打工，导致农村地区多地呈现人口空心化状态，出现人口结构“两头大中间小”的“葫芦型”现象，老龄化、幼龄化的人口分布特征突显，抵御洪涝灾害的能力大大减弱。

加快推进农村基础设施建设应对洪涝灾害频发

概括起来，我国洪涝灾害频发的原因，除了客观自然环境恶化及农村人口结构演变等社会因素（对此应另文讨论）外，主要体现在以下两个大的方面：一是近年来我国农村地区的相关防御性和应对性基础设施的建设虽有提升，但与现实需求存在很大差距，与城镇地区的发展水平也存在较大差距，这也是最主要的原因。二是农村地区在灾情信息传达通畅程度、应急救护能力与管理水平、防汛管理和防洪标准等方面，都还比较落后或者相当薄弱，远远落后于需求，也落后于城市。农村灾情预警、信息传播、灾情反馈等机制，近些年虽有较大提高，但还是不够完善，而这与农村的信息管理体制不健全有关，也与农村信息基础设施依旧落后有关。

01

加强对农村基础设施的投资和建设

针对农村地区相关基础设施建设匮乏和建设不合理，关键是大力增加农村基础设施建设投入，通过多种渠道引进资金。我国长期存在“城市-农村”的二元经济结构，资源的有限性导致其分配必然存在着竞争关系，农村地区很难获得与城市地区等量等质的基础设施投资和建设规模。这种城市和农村之间基础设施建设的差距，必然导致农村公共安全管理的技术支持和制度保障难以实现。因此，必须要改变当前的管理观念，加强对农村地区公共安全领域的投入，拓展思路，通过多渠道投融资解决农村地区基础设施建设不足的问题。

一是发挥政府在农村常规基础设施建设中的主体职能。传统基础设施属于具有明显正外部效应的公共产品。因此基础设施的供给如果仅由市场决定是存在困难的。通常应该充分发挥政府在农村基础设施供给上的主体地位。我国农村的特殊情况决定了难以单靠农民自身和社会力量解决农村基础设施建设资金问题，对贫困农村地区更是如此，政府必须加强投资支持力度。相对于城市地区而言，农村地域分布相对分散，各种基础设施呈现出个体需求量较小，但总体需求量相对巨大的特点。依靠政府能够更好的掌握各地区基础设施建成情况、不同地区对基础设施需求的差异性，从而能够更好地调配投资在农村地区的分布。农村基础设施涉及到农民生活、生产的方方面面，相比于企业而言，各级政府更能够根据农村建设的实际需求来制定政策规划，做出科学合理的布局；也能对有利润导向的各种新型基础设施建设，履行相应的管理和监督职能，借助国家的权力建立完善的管理体制，提高农村基础设施的供给效率和使用效率。同时因为政府管理的公共性，也能够为新基建提供良性的投资环境和可行的政策支持，引导企业向农村投资的积极性。

二是发挥国有企业的中坚优势，推动农村基础设施建设。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。国有企业承担着落实国家战略的任务，其性质与背景决定了其在统筹各类资源、统筹农村发展、获取政策支持和融资贷款等方面，都具有优势；而且其不单纯追求自身利润和短期收益的特点表明，国有企业会更多地以农业农村发展的大局和长远为着力点，更加注重社会效益。如果能利用好国有企业的这些优势，可以有力地促进农村经济的发展。改革开放四十余年的实践表明，我国基本的基础设施框架设施都是国有企业的贡献，其在江河治理等等战略措施的实施方面，发挥了无以替代的功效和作用，是国家全部基础设施建设的中坚力量。因此在补足农村基础设施短板的建设中仍应发挥国有企业的主导作用。

三是引导私企民企投资农村基础建设推动农村经济发展。在继续发挥国有企业中坚力量的同时，今后城乡基础设施的建设也应当更多重视和引导民营企业进行投资，关键是要保证民企投资的收益和安全。社会主义市场经济发展到目前阶段，中国特色的非公有制经济包括私有企业、民营企业、个体经济及外资企业的壮大，已经使社会资本规模不断扩展，社会资金来源日益多元化。今后中国农村基础设施的建设，也不应当只由政府唱独角戏，而更可能是由政府、企业、社会力量合作完成。多元化的投融资渠道可能为农村庞大的资金需求规模提供保障，同时引入公平的竞争机制对农村基础设施的建设效率和管理效率都具有促进作用。

四是推行农村集体共建共享基础设施。在我国，基础设施长期采用的是自上而下的供给模式，因供给机制和政府投资的有限性，导致现有农村基础设施建设难以满足农民的真正需求。农民是农村基础设施最直接的受益群体，因此村委会应充分发挥其基层引领作用，充分调查和了解农民的真正需求，引导号召农村集体组织和个人参与到部分项目的管理和建设中来，本着集体出资集体受益的原则推行“集体出资，集体建设，集体共享”的基础设施建设管理机制，做好农村基础设施的建设。

02

强化农村应急管理能力

如前文的数据分析表明，当前洪灾依旧是我国农村地区发生率较高、危害性较大的突发性灾难，因此要求洪灾预警具有极强的时效性。首先，必须保证预警信号在灾害发生前能够传输到各级政府的决策部门和管理部门，并准确传输到管辖内的企事业单位、基层组织和广大人民群众。其次，政府决策机构和管理部门能够及时高效做好灾前物资准备和思想准备，并领导企事业单位和个人积极落实。唯有此两个环节都能很好的付诸实践才能够做到有效的防灾减灾。

在此过程中，灾害管理工作中洪涝灾害预警信息的传播是非常重要和迫切解决的问题。要解决这个问题必须做到预警覆盖面具有广泛性，预警发布手段具有多样性。我国地势地形复杂，对于偏远落后的农村地区，伴随洪涝灾害容易发生其他地质灾害，群策群防预警体系是经济可行的途径。应尽可能用简单易于理解接受的方式发布预警，做到及时有效的预防暴雨洪灾，将地质灾害预警系统铺满每一个角落。为此要不断加强农村应急管理体系建设，提高管理水平和完善管理机制：

落实洪水隐患排查能力，建立健全重大突发事件风险评估体系。提高河道防护防洪标准，对于河道不断变窄甚至阻塞的情况提出有效的整改措施。落实工作责任制，让隐患排查工作更具有针对性。

健全应急救援管理体系，增强自救意识与能力。提高在突发事件中自救互救能力，加强相关的培训和演练，尤其从学校和机关单位开始，从信息发布应急预案开始到防洪演练，让家庭成员之间相互影响，更加注重提升农村居民的自救互救能力。

制定并评估和加强预案的可操作性、有效性和衔接性。科学技术进步使得各地政府得以在洪灾发生前就能够进行预测，并在此基础上制定相关应急预案，包括成立应急救灾小组、各部门联动疏散群众以及调动一切力量抢险救灾等，以发挥预案的最大效用。

暴雨洪灾已经成为影响我国农村农业经济发展的重要因素，尤其是近些年，全国各地暴雨洪灾频发，造成了大量的人力、物力和经济上的损失。今年暴雨洪灾在全国各地产生了严重破坏、带来巨大损失，对农村和农业的发展造成不可估量的损伤。更加积极地应对暴雨洪灾，大力加强农村地区水利基础设施建设，是我国现阶段迫在眉睫的任务，也是在今后很长一段时间需要持续推进的工作。唯有如此，才能从根本上避免“年年成灾年年提，年年不是新问题”的现象，切实解决关系国计民生的农村农业洪水灾害问题，保障农村农业发展，保障农村居民安居乐业，奔向共同富裕。（来源：《国家治理》周刊2022年9月上）